国资国企改革与“十四五”规划必备资料

2024年6月2320:56:25发布者:我是小法师 14 views 举报
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国资国企改革

十四五

规划

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国资国企改革与“十四五”规划

............................................................................................................ 1

第一章 “十四五”规划背景:大战在即 何以制胜? ..................................... 2

1.1 城市发展趋势前瞻 ......................................................................................... 3

1.2 城投转型大势及特征分析 .............................................................................. 7

1.3 10+10+3+3 ”整体规划思路 ........................................................................ 9

第二章 谋变:十大专题与规划变革 ............................................................. 11

2.1 专题之对标研究 ............................................................................................ 12

2.2 专题之量化研究 ............................................................................................ 15

2.3 专题之投建模式研究 .................................................................................... 19

2.4 专题之证券化研究 ........................................................................................ 26

2.5 专题之混改研究 ............................................................................................ 31

2.6 专题之债务化解研究 .................................................................................... 37

2.7 专题之对外投资研究 .................................................................................... 42

2.8 专题之兼并收购研究 .................................................................................... 47

2.9 专题之党建研究 ............................................................................................ 51

2.10 专题之信息化研究 ...................................................................................... 54

第三章 谋术:十大行业与规划方向 ............................................................. 59

3.1 行业之文旅 .................................................................................................... 60

3.2 行业之现代农业 ............................................................................................ 66

3.3 行业之冷链物流 ............................................................................................ 70

3.4 行业之污水处理 ............................................................................................ 75

3.5 行业之垃圾处理 ............................................................................................ 82

3.6 行业之康养 .................................................................................................... 89

3.7 行业之教育 .................................................................................................... 95

3.8 行业之体育 .................................................................................................. 101

3.9 行业之智慧停车 .......................................................................................... 106

3.10 行业之新能源 ............................................................................................ 111

第四章 谋策:三大路径与规划目标 ........................................................... 116

4.1 路径之“两类公司” .................................................................................. 117

4.2 路径之上市 .................................................................................................. 124

4.3 路径之“生态圈” ...................................................................................... 127

第五章 谋型:三大分型与规划方略 ........................................................... 130

1 、不同的分型方略,适用不同的城投公司 .................................................. 131

2 、不同的分型方略,具有不同的运作模式 .................................................. 131

3 、不同的分型方略,具有不同的发展思路 .................................................. 132

附件:“十四五”编制工作整体推进策略 .................................................... 133

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近日,中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开了研究部署国民经

济和社会发展第十四个五年规划编制专题会议。“十四五”规划要来了,城投公

司作为各地方的国资重镇,在面临新时代、新要点、新方向、新挑战时,又要如

何谋划精准可行的战略蓝图?南京卓远积极筹备,特推出“十四五”规划系列谈,

从十四五规划背景与思路、十四五规划重大专题研究、“十四五”规划重点路径

及模式透析等三大部分,为大家系统解码十四五规划不得不说的秘密。

从城投公司的根本属性“服务城市发展、促进城市发展”与基本属性—“地

方国资”和“地方国企”出发,我们认为城市转型的新趋势,对城投公司十四五

规划编制提出了新的要求,不能简单的传承“十三五”规划,而是要根据各城市

的发展特点及条件,重构发展逻辑,走优化发展的路子。并基于此提出

10+10+3+3 ”规划策略。

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第一章 “十四五”规划背景:大战在即 何以制胜?

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对城投公司而言,“十四五”规划已不再仅仅是“十三五”的传承,而是对

发展战略的一次重构,一次再出发,那么我们又要如何在这纷繁的世界中,把握

新时代特点,共谋发展,要全面准确理解这一问题,还是要回归城投公司的根本

属性——“服务城市发展、促进城市发展”,以市场化为核心的结构性改革是本

轮城市转型的根本特征,也是城投公司“十四五规划”编制变革的根本动力,所

以前探发展趋势,厘清发展层次,探究价值取向,对城投公司而言已势在必行。

1.1 城市发展趋势前瞻

2019 12 10 -12 日,中央经济工作会议召开,提出“全面做好‘六稳’

工作”“推动高质量发展”“切实增加有效投资”。这符合城市转型发展的一般规

律,由于处于工业化、城市化中后期,传统的依托土地进行低成本开发的城市扩

张战略已难以为继,地方经济要在下行压力加大的背景下稳增长,在我们看来,

以市场化为导向,增加有效投资、提高投资回报率,推动结构性改革工作,则尤

为重要,以利于城市实现向高质量发展阶段的转型。具体表现在:

1-1-1 投资对经济增长的贡献率

注:投资对经济增长的贡献率采用全社会固定资产投资增长与国内生产总值增长的比值近似

替代。数据来源国家统计局。

1 、从城市空间结构来看,根据习近平总书记在《求是》上发表的《推动形

成优势互补高质量发展的区域经济布局》,主要表现为从“区域均衡发展”向以

中心城市和城市群为主要增长动力形态的区域协调发展战略转变。

在新形势下,城市基建投资也将顺势而为,呈现出新的特点。

一是倾向于城市群或中心城市之间的互联互通项目,如“一带一路”倡议下

开放城市格局、我国三大湾区的建设、京津冀、长三角、珠三角、成渝、山东半

岛等 19 个城市群的推进完善;

二是集中于大城市大都市圈内部以轨交为主导的基建项目建设,以“增强中

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心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”为主要目的,可重

点关注逐步崛起的中西部核心城市成都、重庆、西安、武汉、长沙、郑州等;常

住人口大幅增长的重点城市广州、深圳、杭州等;

三是过去几年通过 PSL 形成的对三四线城市造成资源集中的基建刺激类项

目,因与城市化发展的内在趋势逻辑相背离,而不可持续。

1-1-2 部分省市投资对经济增长的贡献率

2 、从城市产业领域来看,由于土地资源日益稀缺,城市开发已由增量扩张

时代进入存量开发时代,城市开发领域或产业由于区域发展的差异性出现分化。

一是城市更新、城市民生服务提升类(文化、医疗、教育、体育)项目成为

大城市或中心城市开发的重点。目前,北京、上海、广东、深圳等大城市均在积

极推进城市更新建设,颁布了系列相关政策,如广东省《关于推进“三旧”改造

促进节约用地的若干意见》(粤府【 2009 78 号)《关于提升“三旧”改造水平

促进节约集约用地的通知》(粤府【 2016968 号)、《深圳市城市更新办法实施

细则》;

二是新基建项目也在逐渐成为经济新动力的主要方向,如现阶段投资潜力巨

大的 5G 、人工智能、工业互联网、物联网等。不过这些具有前瞻性项目的推进

要以“有效性”为核心指导,注意把握两点,一是要与城市总体规划之间的衔接,

如发展规划与空间规划等;二是要与释放的区域市场信号相契合。

3 、从城市资本主体来看,在叠加新一轮投融资体制改革与国资国企改革的

影响下,城市资本主体层发生了深刻变化,由传统的单兵作战式发展向整合联盟

式发展转变。

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一是在传统的基建、房产领域,如片区综合开发等,更多地强调央地合作以

及平台式发展的方式推进,以提高效率;

二是对逐步放开的七大垄断性领域,如电力、铁路、石油、天然气、民航、

军工、电信等,更加强化国有资本与非公资本之间的融合发展,借助混合所有制

经济的方式推进,转换经营机制,提升竞争力;

三是对战略新兴领域,如新材料、新能源、节能环保、生物医药等,则更多

的是通过国有资本结构调整基金、产业投资基金等方式推进,在借助杠杆效应加

大国有资本投资力度的同时,发挥国有资本引导和带动作用;

四是对部分专项领域,如文旅、教育、体育等,由于可获得的存量资产在减

少,而获得成本却在增加,更加强调以盈利为目的专业运营方式推进。

基于上述的分析,我们发现“十四五”规划编制的背景具有级次性、融合性、

不确定性,因而规划编制的思路需要重构。一是尊重规律,找准发展级次。这主

要是解决规划定位及衔接问题。城投公司的十四五规划编制,并不是孤立存在的,

要注意发展的级次性,这是客观约束。一是在纵向上,要遵从上位规划,如城市

发展规划、区域的国资布局及结构调整规划,另外,还要与集团公司总体发展规

划相协同,如二级公司作为资产经营层,规划编制要在符合一级公司规划的前提

下适当突破;二是在横向上,要注意与同位规划的协调性,如京津冀城市群中处

于同位次发展的城投平台,除了上述因素外,还要重点考虑规划涉及业务板块的

协调性与互补性;二是发挥比较优势,注重融合发展。这主要是解决规划内容的

可行性及必要性问题。由于过去城投公司的业务布局在一开始并不是主动规划形

成的,而是通过行政划转,“转任务为业务”来实现的,在新形势下,如何主动

作为,谋划业务发展,则是其在规划编制中亟需补短板的关键环节。对此,我们

认为城投公司十四五规划的编制,本质在于解决两个问题,一是规划的吸引力,

即在符合城市转型内在规律下,企业发展哪些业务板块更具有潜力。建议可通过

区域的产城融合情况,厘清与谋划城投公司发展规划的业务边界及或具备发展潜

力的板块;二是规划的可行性,即企业需要具备哪些能力或竞争优势或独特的资

源禀赋,才能保障规划的顺利实施。建议可通过公司的产融结合情况,如资本运

作能力等,判断与识别城投公司规划实施的有效性,并基于此,因企施策。三是

做好专项或应急预案,防范不确性风险。这主要是解决规划的保障实施问题。由

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于我国当前正处于转变发展方式、“结构性、体制性、周期性问题相互交织”的

时期,规划编制过程中面临的不确性较强,因此,我们建议城投公司在科学制定

“十四五”规划的同时,还要同步推进相关专项规划,如业务发展中的对外投资

专项规划等,以加强对外投资工作的整体的统筹性,提高风险防控能力。

第一层:指导

城市发展规划

城市群;城市内部省市县

第二层:驱动

城市产业及资本规划

实体产业之间;实体产业与金融之间

第三层:主体

公司发展规划

公司与公司之间;公司内部三级架构

融合 1 :产城融合

问题:战略吸引力问题

融合 2 :产融融合

问题聚焦:战略可行性问

1-1-3 城市转型下的十四五规划思路

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1.2 城投转型大势及特征分析

城投公司作为特殊的一类地方国企,无论是数量还是所占资产方面均达到市

级国资国企的多数,他们又要如何制定“十四五”规划,通过推进从“融资端”

向“投资端”的转型,进而最终实现“服务城市发展,促进城市发展”的根本目

的?城投行业从来不是一个依靠政府背书市场可以无限扩张的行业,近几年,随

着投融资监管政策趋严、城投债违约事件的屡屡发生,

“城投信仰”逐渐被打破。

城投公司在本轮国资国企改革浪潮中也纷纷选择转型,而转型意味着要摆脱传统

发展模式的束缚,要在本质上实现从“融资端”向“投资端”的转型,在实践中,

真正能做到“形神兼备”的只有少数。需要注意防止掉入三个陷阱。

陷阱 1 :急躁冒进,转型成为国有资本投资、运营公司

“两类公司”试点是本轮国有资本授权经营体制改革的“牛鼻子 ,而目前

部分地区往往选择通过改组城投公司的方式,推进“两类公司”试点工作,希望

借此充分发挥其在产业及资本层面的深度调整作用,优化国资投向,向重点行业、

关键领域和优势企业集中,从而通过“顶部领先”策略实现供给侧改革的目标。

但在实践中,由于种种原因,如“儿子行政级别高于老子”导致的缺乏对存

量国有资产运营的决定权;由划拨形成的国有资产缺乏的流动性;由改革不到位

引起的授权放权路径依赖,部分城投公司转型成为“两类公司”并不大成功,且

保守与冒进两种倾向并存,保守体现为大部分企业由于政资、政企界面尚不清晰,

缺乏主动作为的动力,仍更多地承担着“转任务”而来的改革服务功能;冒进体

现为大部分企业不切实际地提出“大资管”战略,但却与现阶段当地的城市发展

内在规律所引致的国资布局优化调整趋势相背离,反而不利于经济活力的提升,

给企业发展带来负担。

因此,城投公司转型成为“两类公司”虽然存在历史必然性,但切勿急躁冒

进,而是要在尊重城市发展规律的前提下,合理规划自身功能定位,并借助分类

授权、职责清单等方式,捋顺“两层关系”,与此同时,加强对企业自身行权能

力的系统性、可持性地提升,使得“灵魂跟上肉体”。

陷阱 2 :舍本逐末,转型成为金控平台

目前大部分城投公司仍以传统城市功能行业板块为主,如城建、供水、供气、

交通等,即便有一些市场化程度高的集团公司,往往也是以这些传统的行业板块

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为依托,再向外延伸了物业、物流、文旅、金融等相关产业。

金融板块与传统业务板块之间并不是相互对立的,而是相辅相承的。城投公

司要转型成为金控平台,则必须首先建立起合理的业务发展逻辑,即究竟要如何

处理既有业务板块与新进金融板块之间的关系,是选择“产业 + ”策略,还是选

择“金融 + ”策略,其实这主要取决于两个要素,一是业务所在的市场环境的竞

争程度及发展前景;二是企业经营发展的产融能力,也就是说转型需要有资本及

产业运营的原始积累,否则企业可能会陷入本末倒置、南辕北辙的尴尬局面。在

实践中,很多城投公司却以大踏步式的发展策略推进向金控平台的转型,仓促上

项目,盲目拿金融牌照,却忽视了一个本质问题,推进金融业务,并不是另起炉

灶,而是要借助金融的资金融通及杠杆作用,有效拓展业务,提升企业的竞争力

及防风险能力。

因此,城投公司若要转型成为金控平台,必须要厘清业务发展逻辑,强化主

业突出,通过业务的渐近式结构调整不断积累转型资本,促进企业的健康发展。

陷阱 3 :形式主义,转型成为城市建设运营商

事实上,从城投公司的诞生再到发展转型历程中,我们可以看出其转型成为

城市建设运营商—以原有的基建建设业务为基础,通过资源整合、链条延伸,布

局城市建设全产业链,是一个顺理成章的事儿。而目前摆在城投公司面前的主要

问题在于如何选择具体的运作模式,是通过重资产运作模式负重前行,还是通过

轻资产运作模式轻装上阵。在实践中,部分城投公司囿于人才及机制体制等方面

的问题,仍会选择重资产运作模式,并以此为核心,加强对上游勘察设计板块的

整合,提升对建筑施工环节的配套服务水平,如在建材采购方面布局建材贸易公

司,以节约成本,与此同时,还意图向下游市场竞争性领域延伸,如产业招商、

商业运营等,但却往往会由于贸然进入不熟悉领域而遭遇发展瓶颈,使得城市建

设运营商的转型定位流于形式,只是以“运营商”名义行建设业务之实,其实,

在这里忽视了一个市场经济的客观规律——比较优势,如借助混合所有制经济的

方式推进,而且由于城建全产业链的范围和内涵十分宽泛,仅靠一家之力也很难

得到有效发展。因此,城投公司若要顺利转型成为城市建设运营商,可引入“平

台公司”“生态圈”战略,通过联盟式发展,加强自身的资源获取及整合能力,

提升公司的行业影响力。

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