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我国农民养老保险体系的研究
内容摘要：在当前全面建成小康社会的关键期，农民工的社会保障权益特别是养老保险的权益迫切需要得到实
现。农民工社会养老保险制度的实施有利于维护农民工的合法权益，有利于完善我国的社会养老保险制度，有
利于统筹推进城乡发展。但该制度在现实中存在覆盖范围窄、参保率低、退保率高以及养老保险关系转移接续
困难等问题。有些地区对农民工养老保险制度进行了有益的探索，形成了比较有代表性的“城保”型、“独
立”型、“综合”型、“双低”型等农民工养老保险模式。在此基础上，本文尝试性地提出了完善我国农民工
养老保险制度的对策建议。
关键词:农民工社会养老保险制度分析
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引言
改革开放以来，我国大量的农村剩余劳动力为了寻找出路，大规模涌入城市和东部沿海地区，逐渐形成了
一股浩浩荡荡的“民工潮”。他们为我国经济社会的发展贡献着自己的血汗，为城市的繁荣做出了巨大的贡献
然而，他们只是城市的“过客”，无法在自己参与缔造的城市里安度晚年。几十年后，“新生代农民工”逐渐
成为农民工群体里的主力。和他们的父辈一样，从职业上看,农民工已完全脱离或基本脱离传统农业生产,在城
市从事第二、三产业,是非农就业者；从身份上看,他们的户口仍留在农村,仍然是农民。 本文通过对典型地区
农民工养老保险立法实践的梳理，在分析其主要优点和主要不足的基础上，尝试提出完善我国农民工养老保险
制度的对策建议。
一、农民工养老保险制度相关概念的界定
（一）农民工
1984年，中国社科院 张雨林教授首次 提出“农民工” 这 一概念， 之 后 被广泛借用 ， 并 不 断延伸 出 如 “城市
外 来 人员 ”、“ 外 来 务 工者”、“城市 边缘人 ”等 称谓 。 ① 国 务 院于1991年发 布《 全民 所 有制 企 业 招用 农民合
同 制工 人 的规定 》 ，进城 务 工农民 被称 为农民合 同 制工 人 ， 简称 “农民工”， 它 是 指 从 土 地中率 先 分 化 出来
的、与 土 地保 持 着一定的经济 联 系、从事非农生产和经 营 、以工 资收 入为基本生 活 来 源 ， 并具 有非城 镇居 民身
份的非农 化 从业 人员 。在社会保障研究 领域 ， 郑功 成等 学 者对农民工概念的界定基本一 致 ，是 指具 有农村户口
从事非农生产的从业 人员 。进城 务 工者中，从事 个 体经 营 者 也 在 增加 。
综上 所述 ，本文 把 农民工界定为来自农村、 拥 有农村户口、但在城 镇 从事非农业工 作 的劳动者。
（二）社会养老保险
生、老、 病 、 死 是自然界 永恒 不 变 的定 律 ，自 人类 社会 诞 生 之日起 ，实现老有 所 养就一 直 是 人类最 为关 心
的问题。从养老 资源供给 的来 源 看， 人类 社会存在三 种 基本的养老 方 式， 即家庭 养老、社会养老、自我养老。
②
萨尔·D·霍夫曼认 为，劳动力在提 供 生产的 同时 ，自身 也 在进行着 消耗 ，就 像机器 一样，会有一 个折旧
的过 程 。 因 此，需要 给 劳动者一定的 补偿 ， 既满 足其当期生存的需要， 又 要对其退出工 作岗位 后的生 活给予 一
定的保障。 ③ 加 里 ·S·贝克尔认 为，劳动力是一 种资 本， 可 以为 企 业 创 造 长久 的利 润 ， 因 此，就不 能 对劳动力
“ 竭泽 而 渔 ”，而要 适 度 使用 劳动力， 使 其 长久 地为 企 业 服务 ，而为其老年提 供 一定的保障，就 能增强员 工的
忠诚 度， 使 其 持 续不 断 地为 企 业 效 力。 ④ 建立社会养老保险逐渐成为 人 们的 共识
二、建立农民工社会养老保险制度的 重 要 意义
①
②
③
④
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（一） 满 足 庞 大的农民工群体养老的客 观 需要
农村 土 地和 子女 养老保障 功能 的 弱化加剧 了农民工对社会养老保险的需 求 。一 方 面，是 种 地的比较 收 益在
降 低； 另 一 方 面，是 人均土 地 资源 在逐年 减少 ，来自 土 地的农业 收 入已难以保 证 农民的基本生 活 ， 依靠 其养老
更 是 奢望 。与此 同时 ， 随 着 计划 生 育政 策的实施，农村的出生 人 口 减少 ， 人 口 结构 不 断 老 化 ，“ 四 二一” 家庭
结构 不 断增多 ， 加重 了年 轻人 的养老 负担 ， 也使 得“养 儿防 老” 变 得不现实。 因 此，为农民工建立社会养老保
险 势 在 必 行。
（二）完善我国的社会保障体系
要完善中国社会保障体系， 没 有 将庞 大的农民工群体 纳 入其中是不行的，建立 适 合农民工特点 目 前，我国
的社会保障体系是 碎片化 的。 虽 然我们 加快 了城乡 居 民社会养老保险制度的建 设 ， 也 在推进 机 关事业 单位 养老
保险制度改革，但 这 些 方 面 还处 在探索 阶段 。而对于农民工 这 一 庞 大群体， 如果没 有为其建立相 应 的养老保险
制度，就会造成我国的社会保障 网 覆盖面不 够广 ，从而 使 社会保障 网 的 作用 得不到 充 分发 挥 ， 最终 会 阻碍 覆盖
全国的社会保障 网 的建立。
（三）推动社会主 义 和 谐 社会建 设
200 4年， 党 的十 六届四 中全会提出 构 建“社会主 义 和 谐 社会”， 即 “民主法 治 , 公平正义 , 诚信友爱 , 充满
活 力,安定有 序 , 人 与自然和 谐 相 处 的社会”。社会主 义 和 谐 社会建 设 的 总 要 求 ，是建立一 个公平正义 、安定有
序 、 人 与自然和 谐 相 处 的社会。农民工问题是和 谐 社会建 设必须加 以 妥 善 解决 的一 个 大问题。 如果没 有为农民
工 办 理 包括 养老保险在内的保险， 又如何 体现 公平正义呢？如果 农民工为城市的发展不 辞 劳 苦 ， 辛辛苦苦 几十
年， 最 后 却 不 能 留在城市养老，或者不 能带 着养老 金回 老 家 养老， 势必 会 使 他们产生“相对 剥夺感 ”， 又怎么
要 求 他们对城市有主 人翁精神 ，城市 又哪 来的安定有 序呢？据 有关 报道 ， 近 年来，城市的 治 安 案件 中， 流 动 人
口在 涉案 主体中 占 了 很 大的比 重 ，而 流 动 人 口中 很 大一部分是进城 务 工的农民工。 据调查 ， 这 些 人之所 以会 犯
罪 ，是 因 为他们 觉 得在城市 没 有 归属感 ， 反正 城市只是 临时 工 作 和生 活 的地 方 ，就会无 视 相关的法 律 法规，从
而 走 上 违 法 犯罪 的 道 路。
建立农民工社会养老保险制度，维护农民工合法权益， 既 体现了 党 和 政 府 “以 人 为本”的 执 政 和行 政 理念
又 体现了对农民工 这 一特 殊 群体的关 怀 ，是 促 进社会和 谐 的一 项 重 要 举措 。只有切实地维护 好 农民工相 应 的养
老权益， 才 能营 造 良好 的社会和 谐 氛 围。
三、农民工社会养老保险的现 状 和问题
（一）国内现行比较典型的农民工养老保险模式
1 . 以 深圳 为代表的城 堡 型模式
城保型模式的主要不足是：一是1 5 年 最 低 缴费 年 限 对于农民工来 说 是一 道 难以 跨 过的 坎 ， 导 致 许 多 的农民
