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保险监管存在问题及对策研究
内容摘要：从历史角度来看，保险业对一国经济发展、社会进步起着极其重要的
作用。保险业能否给我国经济带来正面效应，可以说，作为促进保险业科学发展
的利器——保险业监管的正确实施是其中的关键。有效的保险业监管有利于培育
发展以及规划出一个规范的合理竞争的保险市场。新中国成立以来，我国保险业
监管水平有了显著的提高，但是随之而来的各种问题也是层出不穷。本文详细的
从监管的相关法律角度、保险业内部的监管角度、保险公司角度、消费者的角度、
国际角度五个方面来展开说明我国保险业监管中存在的问题，并以现实为基础，
分别提出相应的解决办法，以更好地促进我国保险业的可持续发展，使保险业
更好服务于民。
关键词： 保险业监管 发展历程 问题 解决办法
引言
我国经济飞速发展的同时，保险业也抓住机会顺应时代的需求，不断的深
化改革、全面发展。随着社会对保险业相关产品及服务需求的不断增加，保险业
在社会经济及人民生活等方面所承担的责任也是越来越大。而保险业是否能健康
的发展、是否能成功的为人民生活提供一份保障、是否能为我国的社会主义现代
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化建设添砖加瓦，保险业将管是否能完全的发挥其作用是关键。
一、我国保险业监管的发展历程
保险业监管是伴随着近现代中国经济行政部门的设立而而体现的。 [2] 由此可
见我国保险业监管发展是有着浓厚历史积淀的。但是由于本文重点是研究新中国
成立之后的保险业的监管，故对于 1949 年之前的相关内容在此不予赘述。
根据不同时期保险业监管的目标、原则的不同，并以保险业的发展为轴线，
可以将我国保险业监管划分为五个阶段。
(一）直接领导阶段
1949 至 1965 年可以划分为我国保险业监管的直接领导阶段。在 1949 年新中
国刚刚成立的时候，是由中国人民银行来行使“对我国的保险业实行领导”的
职能，而管理职能则是由财政度执行，这也体现了这一时期监管“直接领导”
的特点。在当时的 计 划经济大 环境下 ，保险业监管职能更 多 的是 通过 领导职能来
体现，由国务 院批准 的 《 中国人民银行 试 行 组织条例》 中的规 定 ：保险业 归 中国
人民银行领导 和 主管。正是明确地体现了这一特点。 受 当时 苏联 经济体 制 的 影响
于 1952 年 6 月 决 定 我国保险业由财政部领导，并将其 定 义为国 家 财政体 系 中的
独 立 核算单位 。1959 年，国内经济发生了大 动荡 ，保险业也 受到 了 巨 大的 影响
国内保险业务 暂停 办理保险业重新 归 于 央 行领导。此后直至 1965 年 3 月 ，中国
人民保险公司建 制得 以 恢复 。
（二 ）保险监管 调整恢复 阶段
1966 至 1995 年可 视 为保险监管 调整恢复 阶段。 受左倾思想 的 影响 以及 十 年
动乱 的 冲击 ，中国保险业在一 番挣扎 之后 终 以 彻底停 办的 结果落下帷幕 。19 7 9
年，国务 院批准《 中国人民银行分行行 长 会 议纪 要 》 ，为保险业的 恢复奠定 了基
础。19 80 年，我国保险业务 得 以 恢复 ，可是经历了 2 3 年的 艰辛 历程之后，中国
的保险业 几乎 是 又回到 了起点。19 83 年，根据要求中国人民银行对我国保险业
的“直接领导” 向 “实行监管职能” 逐 步 转变 。19 8 5 年 3 月 3 日 ，国务 院颁布 的
《 保险 企 业管理 暂 行 条例》初 步实现了政 企 分开的 计 划。199 3 年，中 共 中 央 、国务
院 分别 下 发的 《 关于建设社会主义市场经济体 制若干 问题的决 定》 、 《 关于 金融 体
制 改革的决 定》 ，明确了分业经 营下 的 金融 监管。 虽然 在此时期我国保险业监管
有了显著的 调整和恢复 ，但是 客观 的 讲 ，在 垄 断经 营 、 寡头 竞争大大前提 下 ， 严
格 市场 审批仍 是当时保险业监管的主要 手 段，可以说现代保险监管体 系尚未形
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成。
（三 ）保险分业监管阶段
199 8 至 2 00 5 年可以划分为我国保险业监管的“保险分业监管阶段”。在此
期 间 中国保险市场进一步发展。199 8 年 11 月 ，中国保险监 督 管理 委员 会的正 式
成立，中国保险监 督 管理 制 度主体确立，标 志 着中国保险监 督 管理 制 度步 入 规
范化阶段。 [4] 2 00 2 年 《 保险法 》修订 后，建 议 在“ 偿付 能 力 监管引导保险公司规
范 自身 行为”的前提 下 ，分别对不同 负债结构 的保险公司 适 度开 放 保险 资金 的
运 用方 式 ，使 得 保险业在保险 资金 的 运 用 上得到 了 很 大的发挥 空间 。2 003 年，
中国保监会发 布 的 《 保险公司 偿付 能 力额 度及 指 标管理规 定》 ，使 得偿付 能 力 监
管 迈 出了实 质性 的一步，在此基础 上 ，保监会发 布 一 系列 的 偿付 能 录报告编报
规则，积极促进我国保险业监管的 创 新，并 逐 步建立了以“公司 治 理 结构 、市场
行为监管、 偿付 能 力 监管”为 支柱 的现代化保险监管体 制 。
二 、我国保险业监管存在的问题
由本文中 第二 部分所 阐 述的发展历程来看，我国保险业监管的发展可以说
是有目 共睹 ，但在此不 得 不说的是：在其 迅 速发展的同时 仍 有相当 多 的问题存
在。以 下 将从法律角度、内部的监管角度、保险公司角度、消费者的角度、国际角
度五个方面来 仔 细分 析 我国保险业监管中存在的问题。
（ 一）监管相关法律角度
1、相关法律不健全
无论 是从 整 体 上 来 讲还 是 到 保险业的各部分 上 来看，我国保险业监管的相
关法律 都 是不健全、不完 善 的。
首先 从 整 体 上 来 讲 ， 虽然 在 上 文中 已 经提 到 现在我国一 些 法规有 过 对 混 业
经 营 的 描 述，但是 摆 在面前的 却 是 仍旧没 有明确的法律 条 文来对分业经 营 、分业
监管作出明确的规 定 ，在现有的 官 方所 认定 的是：我国 仍 是 处 于分业经 营 分业
监管的 模式 之 下 。 甚 至现在所实行的 《 保险法 》仍因与 现实的 混 业监管存在 差距
而 致 使在执行中问题 百 出。 现我国 金融 业的分业经 营 、分业监管使 得 保险业、银行业、 证
券 业的相关法律、政策在 制定过 程中 缺乏 有效完 善 的 整 合， 造 成了 即 使是出 台 了新的保险
法及 系列 相关文 件 来完 善 保险法的执行，但保险监管的实施 仍然十 分 困难 。 例如《 保险 集团
公司管理办法 （试 行） 》 ， 虽然 在现阶段 已 经 算得上 是 比较 全面的监管办法，但是其于法
律层 级上只 不 过属 于规范 性 文 件 ， 因缺乏权威性 实施起来 较 为 困难 。
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2、执法 力 度 较弱
在保险业监管的执法角度来看：我 认 为我国保险业监管的执法 力 度是不 够
强 大、不 够 有效的。 首先 ，所需的监管方面的法律法规、文 件条 文等 下 发行 动
“ 形式 主义”、“ 跟风 主义” 严 重 ； 其 次 ，监管 环节 的执行 力 度 就 不 够强 ，监管
人 员 由于利 益诱惑 、 权力胁迫 等各种原 因 并不能 依照 法律的要求对 被 监管对 象 实
施 调查 、监管。 再次 ，执法人 员贪污受贿 、 官僚 主义、 徇私枉 法，当 违 法 事件 发生
时，执法人 员 不能 依 法将 违 法分 子 予以相应的 惩罚 ，从而导 致 监管 无 效。 然 而，
是否能 依 法 下 发文 件 、是否能 依 法执行监管、 还 是是否能 依 法 惩处违 法分 子 这 三
个方面的问题正 证 实了我国保险业监管中执法 力 度的 薄弱 。
（二 ）保险业监管角度
1、分业监管 过 于明显，监管 真空纷纷 出现
在我国现阶段， 证 监会、保监会、银监会 呈 现 三足鼎 立、各司其职的 局 面。 虽
然 在一 定 程度 上 分 散 监管有 助 于 三 方 权力 之 间 的相 互制约 、各监管机 构 可以重点
监 控 各 自 领 域 ，但是这种 制 度确实不 符 合当 下 的市场发展需求的。 如今 ， 金融 市
场 呈 现出一种相 互渗透 、相 互交叉 的 局 面：银行业、保险业以及 证券 业之 间 相 互
交融 ，业务 往 来 愈 加 紧密 。这种 渗透 是行业发展的体现 却 也为保险业的监管带来
了 巨 大的 挑战 ，以 往 的分 散 监管 便 会 造 成重 叠 监管 或 是监管 真空 ，导 致 效 率低
下 ， 无 法 适 应保险业 混 业发现的现实需求。 [ 8 ]
保监会作为保险业监管的重要领导机 制 ，行业 间 的 混 业 性 经 营 给保监会 过
于分明的监管带来了 巨 大的 冲击 ： 混 业经 营 、社会需求使 得 保险业近年来发展出
了 许 多 边缘 性 、 混 合 性 产品，但是分业监管会给保监会带来监管范 围 、职责 上 的
限 制 ，从而出现了部分保险业产品 处 于 无 监管 模式 从而 诱 发了产品进一步的 违
规。
2、行业 自 律 性 监管 较差
在我国行政监管 力 量 相对 较弱 、 外 部监管机 构尚 不完 善 的大前提 下 ，行业 自
律 性 监管对保险业的发展则是至关重要的。 然 而目前我国的行业 自 律 性 监管的 情
况 却 是不容 乐 观 ， 首先 ，我国保险行业 协 会成立的时 间比较 短 ，在社会 和 行业
中的地 位 不高、 权威性 不 够 ， 致 使其在保险监管中并 未 发挥出其应有的作用。由
于我国的人 口 较多 、各地 区 的经济发展 状况参 差 不 齐 ，而我国的监管机 构 、监管
制 度并不是根据不同地 区 的保险业发展实际 情况 而 构 建的， 甚 至有 些 地 区 没 有
