本 科 毕 业 论 文

村民参与村务管理中的问题及对策

—以石家庄市桥西区五个村为例

摘 要

随着我国社会主义基层民主的不断深入，基层群众更注重民主权利的维护和发展，由于基层情况复杂多

样，影响因素甚多，部分地方在民主管理和村务公开中还存在着制度不完善、决策不民主、参与不全面的问

题，因此针对这一情况以河北省石家庄市桥西区的五个村为调查样本，进行关于村民参与村务管理的情况调

查，本文着重对村民参与村务管理这一方面进行研究，发现村民参与村务管理中的问题，通过调查结合搜集

的资料进行研究，对其提出行之有效的解决对策，使村民更有效的参与村务管理，为推动乡村治理民主化、

法制化、科学化发展提供借鉴，保障村民的合法权力能够发挥出更大的作用，从而促进基层民主化的深入发

展。

关键词： 村民； 村务管理； 问题； 对策

ABSTRACT

Along with the socialist democracy at the grassroots level in our country, people pay more attention to the

maintenance of a democratic rights and the development, because the situation is complicated at the grass-roots level,

influence factors, some places still exist in the democratic management, and village affairs system is imperfect,

decision democracy, not participate in the problem of incomplete, in view of the hebei province shijiazhuang qiaoxi

five village as the sample, about villagers' participation in village affairs management investigation, this paper study

of villagers to participate in the village management on the one hand, find the problems in the villagers' participation

in villageaffairs management, and put forward effective countermeasures to its,Make villagers more effective

participation in village affairs management, to promote the rural governance democratization, legalization and

scientific development provide reference, protect lawful rights of the villagers can play a greater role, so as to

promote the further development of democracy at the grass-roots level.

Key words: The villagers; Village administration; Problems; Countermeasures

目 录

1 绪论............................................................................... 1

1.1 研究背景和意义................................................................... 1

1.2 研究思路和方法................................................................... 1

1.2.1 研究思路....................................................................... 1

1.2.2 研究方法....................................................................... 1

2 村民参与村务管理的相关概念及理论.................................................. 2

2.1 相关概念的界定................................................................... 2

2.1.1 村务管理....................................................................... 2

2.1.2 村民参与行为................................................................... 2

2.2 基础理论......................................................................... 3

2.2.1 社会认知理论................................................................... 3

2.2.2 公民参与理论................................................................... 3

3 石家庄市桥西区五个村村民参与村务管理中的问题....................................... 3

3.1 村民对组织管理的认识不足......................................................... 3

3.2 村民对规章制度的学习不够......................................................... 4

3.3 村民个人素质偏低................................................................. 5

3.4 村民参与不够广泛................................................................. 5

4 解决村民参与村务管理中问题的对策................................................... 6

4.1 改善管理方式..................................................................... 6

4.2 扩大宣传范围..................................................................... 7

4.3 提高村民素质..................................................................... 7

4.4 增加参与途径..................................................................... 7

5 结论............................................................................... 8

参考文献............................................................................ 9

村民参与村务管理的调查问卷......................................................... 10

致谢

...............................................................................

1 1

1

1 绪 论

1.1 研究背景和意义

党的十九大胜利召开，其报告明确提出：加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村

治理体系。这是中国特色社会主义进入新时代在乡村治理方面的新战略、新要求，同时也是创新乡村治理的

准则和总纲 ^[1] 。村庄村民参与村务管理是法律赋予每位合法公民的权利，通过研究村民参与村务管理的现

状，分析其在基层乡村治理方面的作用，探索更民主、法治、科学、高效的治理方式。

《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》下发以来，全

国农村普遍实行了村务公开和民主管理制度，为促进农村改革、发展和稳定发挥了重要作用 ^[2] 。但是，部分

地方在村务公开和民主管理中还存在着组织管理不完善、规章制度不规范、村民参与不广泛的问题。本文着

重对村民参与村务管理这一方面进行调查研究，并 且 对其提出行之有效的解决对策，使村民更有效的参与村

务管理，为推动乡村治理民主化、法制化、科学化发展提供借鉴。

1.2 研究思路和方法

1.2.1 研究思路

随着我国民主化进 程 的不断加深，基层民主化也 达到 了新的高度， 首先 ，本文通过文献资料法和问卷调

查法，全面分析了石家庄市桥西区五个村村民参与村务管理的现状，其 次 ，在了解现状的基础 上 发现问题，

发现村民对规章制度和组织管理的认识不足、人 口 素质和参与意识有 待 提高以及村民参与村务管理的途径 单

一 等 问题 尤 为 突 出， 最后 ，为解决这 些 问题要改善管理方式、提高人 口 素质和扩大村民参与村务管理的途

径，提出 应 对 措施 ，推进基层民主化发展。

1.2.2 研究方法

通过实习，在工作中搜集 留营 、石桥、 南简良 、西 简良 、 东简良 五个村庄的村民参与村务管理的基本 信

息 ，利用 闲暇 之 余 对五个村进行实地考 察 ，通过 访谈 了解 各 个村庄的实 际 情况，结合查 阅 中国知 网 、相关 书

籍 、杂 志期刊等 资料， 得 出 最后 结论。研究方法 如 下：

1.问卷调查法。通过 设计 问卷调查对五个村庄现行的村务管理制度和村民参与村务管理的方式进行情况

收 集，共发 放 调查问卷 2 00 份 ， 回收 有效问卷 2 00 份 ， 整 理调查 数据后 进行对 比 分析。

2.分析法。以分析 后 的 信息 为基础，结合实 际 情况， 运 用相关理论知识，分析村民参与村务管理的过 程

中存在的问题。

3.文献研究法。通过查 阅 中国知 网 、相关 著 作、报 纸期刊等 方式 收 集 所需 要的资料作为参考，通过分析

和研究 等 方式借鉴资料。

4.系 统 法。针对村民参与村务管理中存在的问题，提出解决方式，推进基层的民主化发展。

2 村民参与村务管理的相关概念及理论

2.1 相关概念的界定

2.1.1 村务管理

2

村务 客观上 解 释 为村 级事 务，主要 涵盖经济建设 、 政 治民主、文化发展 三 大方面， 例如 ：发展规 划 、现

行管理制度、村 委 会 换届选举 、 计划生育 、治 安 管理、化解 邻里矛盾等 。村务管理是 指 个人 或者 组织对村庄

大 小事 务的管理， 例如 ：村庄现状、村务公开、 财 务公开、 服 务公开、文 书档案等事 务。村务公开是村民参

与村务管理的 首 要保 证 ，是法律 条 文的规定， 把 村务 内容 全部在 网络平台上 进行公开。利用 信息技术把 村庄

的 各项事 务进行公 示 ， 让 广大的村民更广泛、更深入的参与 到 村务管理的 监督 中来。

对于相关概念，大多 数 学 者 的界定 都 基于学 者 对村民自治的界定也众 说纷纭 ， 肖唐镖 和 刘英将“ 村务管

理参与 ” 界定为 : 村民对村 内 公共 事 务管理过 程 的参与 活 动，其范围 涵盖 民主 选举 完 成后 的民主决策、民主

管理、民主 监督 ^[3] 。村 委 会组织法 第二条 规定： “ 村民 委员 会是村民自我管理、自我 教育 、自我 服 务的基层

群众 性 自治组织，实行民主 选举 、民主决策、民主管理、民主 监督” ^[4] 。部分学 者 认为村务管理是村民自治

的 具 体 表 现，学 者房正宏 认为我国的村民自治 属 于特定共同体，乡村 内 部的村务自主管理，这 种 自治 既 不是

政 治自治，更不是国家自治，而是 事 务管理自主和区 域 自治 ^[5] 。 徐勇 认为村民参与村务管理 安排 是围 绕 着民

主 选举 、民主决策、民主管理、民主 监督四 个方面，这是我国现 阶段 村民自我管理规范的 表 现 ^{[ 6 ]} 。

2.1.2 村民参与行为

据 《中国大 百 科全 书 》的解 释 ：村民是 “居住 在一国 境内 ， 受该 国管 辖 的自 然 人 ” ，对乡村的解 释 是

“ 也 称 农村，是区 别 于 城镇 的一 类居 民 点 的总 称” ^{[ 7 ]} 。在《现代 汉语辞典 》的解 释 ：村民是 “ 乡村 居 民 ” ，

对 居 民的解 释 是 “固 定 住 在 某 一地方的人 ” ^{[ 8 ]} 。现在学 术 界对村民概念的 语言表述 不一致，但是界定的 内 在

内容 是一样的，认为其与 户籍 制度并 无 关 联 。 居住 在 城 市和农村的人是《 宪 法》从法律方面对村民的定义，

并 没 有 把户籍 作为区分是 否 为村民的 依据 。在人 类 的发展过 程 中，人 们 在 某片土 地进行 生产生活活 动， 久 而

久 之这 片 地 域被称 为村 落 ，这 些 人 们称 之为村民。这 种 地 域绝非所 有的地 域都可 以，而是 具 有 根据 农 业生产

需 要和从 事 农 业生产 并 且 从中 获得生活 资料进而 满 足基本 生活需 要 功 能的地 域 。村 落形成 的重要 依据 是在这

片 区 域生活 并 且 从 事生产活 动的 固 定 居住 的人， 固 定 居住 的人是村 落 的 必 要 条件 。村 落 是人 们 进行 生活 和 生

育 的 场所 。由此 得 出，村民是由一个 具 有相 当 规 模 的群体组 成 的，一个人不能 成 为村民 （称 之为 隐居者） 。

《中国大 百 科全 书·政 治学卷》中 写道 ：公民自 愿 的通过 各种 合法方式参与 政 治 生活 的行为， 可称 为公

民参与 ^{[ 7 ]} 。村民参与行为是 指 村民在法律 允许 的范围 内 行使法律赋予自 己 的权利改 变 公共 政 策制定 或修 改的

结 果 ， 丰富 村民的 政 治 生活 。村民参与的 原 则 就 是决策的制定 者 要和 受 决策影响的利 益者 进行公 平 、有效的

双向沟 通，从而 达到 决策公 平 化、科学化，更加 符 合民意， 切 实保障群体的利 益,真正做到 为人民 服 务。

2.2 基础理论

2.2.1 社会认知理论

社会认知主要 包括表 情、行为、 性格 、关系 四 方面， 即 认知 表 情、认知 性格 、认知关系、行为认知，通

过认知 形成 自 己 的 看 法的过 程 ，认知 角 度为 心 理状 态 、行为动 机 、意 向等 方面，通过对方行为从推 测 其意

图 ，推断出其 做 出这 种 行为的动 机 。 形成 社会认知是一个 循序渐 进的过 程 ， 依据 是认知 者 的人 生经验 和分析

能力而进行的，通过认知 者 的思维 活 动进行一定 程 度的 信息 加工、推理、 归纳 、概 括 、分 类 。

在村民参与村务管理的 活 动中，村民作为一个 具 有合法权利的主体， 选择各 自认同的参与行为。其主要

原 因是村民对村务管理的理解和认知 程 度不同，因此社会认知理论为村民参与村务管理的行为和认知提供了

一定的理论基础。

2.2.2 公民参与理论

公民参与的主体是社会大众，对其 身份 的 限 定为 非政府 组织 成员 以及 非专业 人 士 ，参与主体通过 做 出 某

种 行为 或活 动从而改 变 一 些 有关其自 身生活 的决策。由此我 们可 以 看到 公民参与的主体是普通公民，是普通

大众的行为， 无 论这个 活 动是 否支持政 策的制定和实 施 ， 至少 这 种 自下而 上 的参与行为 可 以影响决策 者 的 活

3

动，而 且它 的 目 标 实 施 公民有权力 控 制 那 些可 能对 他 们 的 生活 带 来影响的社会 政 策和 计划 ，并 且受到 法律的

支持 和保护。公民的有效参与能够 丰富政 治 生活 ，一 些 带 有 政 治 性 的参与 活 动， 可 以有效的 监督政府 、组织

或 其 他团 体的行为，其参与 形 式 具 有多样 性 ， 可 以是自发组织 起 来的。 托马斯 认为，公民参与是 衡量 民主 政

治 形成 的重要 指 标 ，管理 者应 充 分重 视 并 且 尽 最 大 努 力 满 足公民的参与意 愿 和 需 要， 做到最 大 限 度 服 务群

众， 满 足人民群众的 需 求 ^{[ 9 ]} 。

我国的基层民主化进 程 不断加深，村民参与 成 为 衡量 基层民主工作的重要 指 标 。广泛的民主参与，能够

的大 幅 度提高基层管理工作的效 率 ，加强工作 监督 ，促进基层民主 政 治的发展。对于村民参与村务管理，要

以 积极鼓励 的 态 度，提高村民的参与度，促进基层村 镇 的健 康 发展。

3 石家庄市桥西区五个村村民参与村务管理中的问题

3.1 村民对组织管理的认识不足

关于村民参与村务管理中的基本情况，我通过 走 访 河北省石家庄市桥西区的五个村庄，以 留营 、石桥、

南简良 、西 简良 、 东简良 五个村庄的部分村民为调查样本，进行了 简单 的问卷调查， 收 集了一 些数据 ，以 便

于进行研究。

五个村庄的村民普遍存在对基层村民自治管理组织的认识不够，有 些 甚 至 不了解村庄组织的 具 体管理 内

容 、 构 成 要素以及管理 形 式。组织管理的 内容 分为 四 个方面： 第 一， 根据 组织制定的 预 期目 标 ， 采取 措施达

到 预 期 效 果 ，以 专业性 为 依据 进行分 类 ，用 专业 的知识和能力 正 确的 划 分 岗 位； 第二 ， 根据 组织的结 构 特

点 、实 施 环 境 和 目 标 实现对工作组织进行科学合理规 划 ， 优 化组织结 构 ， 客观 评价 实 施 环 境 ； 第三 ，对组织

结 构 中的 各 个 构 成 要素进行权力的 划 分以及 责任 的明确， 做到 权 责 统 一， 划 分明确，以保 证 工作效 率 的有效

提高； 第四 ， 建 立 健全相 应 的管理规章制度，理 顺 相 互 之 间 的 联 系， 做到 有规 可依 。

表 1 受访村民对所在村庄组织管理的认知程度

对 所 在村庄组织管理的认识 程 度

人 数

百 分 比

了解

4 8

24 %

部分了解

132

66 %

不了解

2 0

1 0 %

从 表 1 村民对 所 在村庄组织管理认识 程 度的调查来 看 ，共调查了 2 00 位村民，其中了解村庄组织管理的

村民 占 比 为 24 % ，部分了解的为 66 % ，不了解的 占 比 1 0 % 。由此 看 出， 绝 大多 数 村民还是能够了解 所 在村庄的

组织管理制度，有一 小 部分不了解 所 在村庄的组织管理制度。在 66 % 的部分了解组织管理制度的村民中，部

分村民 只 知 道 组织管理中的一部分，对其 内 部结 构 、 职 能 责任 等 方面的了解知之甚 少 。现实的村民自治的实

施 绩 效 可 以 看 出，村民自治在 目 前绩 效不高，也 就 是 说 大多 数 村民参加村民自治 所得 的 收益 是十分 微 小 的。

而其参与村民自治的 交易 成 本因为制度的不完善、 信息获得 的不 易 ，以及村民参与管理过 程 中的 监督 权利 欠

缺 有力保障，村民 委员 会 成员上 任 后 的 失 信 行为 等 ， 导 致参与村庄公共 事 务的 预 期没 有 达到 预 期 效 果 ，从而

大大 打击 了村民的参与 积极 性 ， 逐 渐 失去 参与 热 情 失去 期 望 。在实 际生活 中 产生 问题， 无 法 清楚 的知 道 自 己

要 去哪 个相 应 的部 门 进行相关 业 务的办理，以 便 于 最 快速 度地解决自 己 的实 际 问题，对于村庄组织管理制度

的不了解，不利于部分村民的权利行使。

3.2 村民对规章制度的学习不够

规章制度 包 含 用人 单 位为规范 劳 动过 程 和 劳 动管理 所 制定的制度和规则，也 可称 为 内 部 劳 动规则。规章

4

制度的 覆 盖 面 较 大， 功 能 较 为 齐 全，结 构较 为合理，基本 上涵盖 了村务的 各 个方面。调查的五个村庄 均 有其

行使管理 职 能的组织，并 且 每个组织 都 通过 联 系本村的实 际 情况制定的相关规章制度，其 内容 基本 涵盖 了

“生产 发展、 生活 宽裕 、乡 风 文明、村 容整 洁 、管理民主 ”等 方面。 很 多村民 受 传 统 的 “ 自 上 而下 ” 的管理

模 式影响， 很难 主动地发挥自主 性 ， 把 自 己 的 命 运 寄托 在 清官 的管理 上 ，认为 只 有 官 为民 做 主，民 才 有出

路， 导 致村民普遍自治、维权意识不强。大部分村民 没 有对其进行学习， 导 致不能够有效的、 正 确的参与 到

村务管理中来，不能够 正 确的行使自 己 的合法权 益 ，基层 事 务 种类 繁 杂、 琐碎 ，因为认识不足，村民会有意

见 ，在一 些事 情 上 甚 至 会对相关管理人 员产生 误 会， 阻碍 管理工作的进行，不利于和 谐 村庄的健 康 发展。

农村基层的农村组织化存在的 很 大问题 就 是组织 程 度低，大部分群众 没 有加入 到 农村社会组织中， 造 成

政 治参与中，群众的 表达 渠 道少 、力 量 单 薄 、意 愿 不 被 重 视 ，利 益得 不 到 好 的保护。社会 上 很 多群体 都 有了

各 自的社会组织， 如 工人 可 以加入工会、 女 同 志可 以加入 到 妇 联 、 爱好 科学的人 可 以加入 到 科 协 等 社会组

织，但在广大的农村地区， 专 为农民定制的社会组织 寥寥 无 几 ，农民 想找 个维权组织 都 难 。社会组织在农村

地区 可 谓 有着广大的发展 空间 ， 如果 不 切 实改 变 农民参与的组织化状况，村民的 政 治参与效 果将 大 打折扣 ，

怎 样进一 步 推进基层农民的组织化是 当 前 我国村民自治 机 制发展研究面 临难 题和 任 务。

3.3 村民个人素质偏低

通过调查，了解 到 村 里 大多 数 青壮年劳 动力基本 上 因为工作的 原 因 居住 在 外 地，在村 里居住 的大部分是

老 人、 妇女 和 儿童 ，这 些 村民的文化 程 度普遍偏低，多 数 是 小 学、 初 中文化， 少数 是高中及以 上 。

表 2 受访村民的文化程度

村民文化 程 度

人 数

百 分 比

小 学

4 6

23 %

初 中

13 8

6 9%

高中

9

4.5 %

高中以 上

7

3.5 %

从 表 2 受访 村民的文化 程 度的调查结 果上看 ，共调查了 2 00 位村民，其中 小 学文化的为 23 % ， 初 中学 历

的有 13 8 人， 占 受 调查总人 数 的 6 9% ，高中文化的村民有 9 人， 占 比 为 4.5 % ，高中以 上 学 历 的村民有 7 人，

占 受 调查总人 数 的 3.5 % 。 根据 调查 数据 分析 得 出村民文化 程 度普遍偏低，其 原 因主要为大部分知识分 子 或者

文化 水 平 较 高的人多 数留 在石家庄 或者 北 京 发展， 回 村发展的人 较 少 。通过 走 访 了解 到 ， “ 大部分 都 是关 起

门 自 己 过自 己 的 日子 ” ，村民 A 这样 说到 。大多 数 的村民因 种种客观条件限 制和自 身 民主意识 较弱 的影响，

在 日常 生活 中 很 少 在村务管理的方面提出自 己 的意 见 。 居住 在村 里 的村民参与村庄管理的 水 平 不高，法制意

识、文化素 养 、 政 治素质 水 平 较 低，对参与村务管理关 心程 度不高，从而大大影响了村民参与村务管理的广

泛度。

3.4 村民参与不够广泛

村民的参与度 较 低，主要 包括 ：参与主体、参与 内容 、参与方式、参与效 果四 个方面。五个村庄普遍存

在参与主体 即 村民 种类单 一，基本以 留 守老 人、 妇女 为主。 很 多人对村民自治 没 有更深入的了解，参与方式

主要为：村民 投票 选举 管理组织、 建 立 相关管理制度管理 事 务、村民通过村民会 议 等形 式发 表 意 见 ，参与 渠

道单 一， 很 多人参加 选举或者 参与管理 都 是 被 动的，基本 上都 是村 里 要求 或者 家 里 亲戚 影响 后 参与。提供 给

农民开展群众 政 治参与 活 动的 渠 道 不完善，部分群众通过 非 制度化参与解决 诉 求， 扰乱 了工作的 正 常 进行，

削弱 了村 委 会在村民 心目 中的 形 象 ， 造 成 了不 良 的影响， 破坏 了农村社会的 政 治稳定。

村务管理的 内容 一 般 与村民实 际生活 紧密 联 系在一 起 ， 如教育 、 医疗卫 生 、 计划生育等具 有公 益性 的公