【公共管理学位论文】简政放权背景下深圳市政府行政审批制度改革困境及其对策研究

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本科生毕业设计(论文)

简政放权背景下深圳市政府行政审批制度改革困境及其对策研究

随着社会主义市场经济体制的初步建立和逐渐完善,时至今日短短二十六年我国国民经济水平得到了长

足的进步,具有中国特色的社会主义市场经济体制解放市场活力的同时也给我国政府提出了更多的要求。为

了保持国民经济的健康发展,我国政府需要不断认识和掌握社会主义市场经济的特点和内在规律,并且在施

政方针政策上做出相应调整。笔者发现当其他因素如政策、经济环境等软性条件到达一定高度时,政府行政

机关作为特色市场经济体制的“硬件”,作为特色市场经济体制的执行者和监督者,“硬件”的质量决定了

当前和未来市场经济体制的发展成果和国民经济水平未来的走向。2014 年 3 月 5 日我国国务院总理李克强在

全国人大会议上作政府工作报告时表示,“要深入推进行政体制改革,进一步简政放权,2014 年要再取消和

下放行政审批事项 200 项以上,”由此我国政府的新一轮行政改革拉开了序幕。由此各地方政府积极响应国

家号召,开始了新一轮“自我革命”,深圳市政府作为改革开放的“龙头”,其行政审批制度的改革成果对

于我国大部分地区都有着借鉴意义。但是笔者通过调查发现当前深圳市行政审批制度改革陷入了瓶颈,纠其

根本原因是深圳市政府的执政观念并未发生太大改变,深圳市政府及其下辖部门仍然紧握权力,使得行政审

批制度依旧存在权力重叠和多部门重复审查的现象,城市居民或者组织仍然面对着审批环节复杂、审批 周期

长的行政审批 流程 且在改革过 存在着如制度设计不 理、规定相 冲突 、各部门 之间互 联系

调性 冷热 和工作 效率低 下的 问题 。笔者通过 理国内各大城市的行政审批制度改革 历程 ,借鉴

其改革经 结合 深圳市政府行政审批制度改革的现 ,提出深圳市政府应 通过全面 理审批事项、推进

行政审批事项 转移 、强 行政 务大 建设、“一 窗式 ”行政审批 务、推 政府 投资 审批改革 点、

革新审批 务理念等 施来 突破 其改革瓶颈, 加快 “简政放权” 之路 。本文 改善深圳市当地的经济市场环

境、 加快转 变深圳市政府的 职能 便 民的和 社会的 度出发,为深圳市的行政审批制度改革

供可 行性对策。同时也为其他地区的行政审批制度改革提 建议 参考 补充 完善我国行政审批制度改革的

理论成果,进一步 加快 我国“ ”政府的建设步

键词: 简政放权 地方政府 行政审批 制度改革

Abstract

As the initial set up socialist market economic system and gradually improve, today just

2 6 years our country national economy level obtained great progress, the socialist features

free market dynamics and market economic system to the Chinese government put forward more

requirements. In order to maintain the healthy development of national economy, our government

need to constantly understanding and mastering the characteristics of the socialist market

i

economy and the inherent law, and on the governance policies accordingly.The author found that

when other factors such as policy, economic environment and other soft conditions reached a

certain height, the government administrative organs as a characteristic of market economy

system "hardware", as the executor of the characteristics of market economy system and the

supervisor, the quality of the "hardware" determines the development of market economy system

and the future direction of the national economy level. On March 5 , 2014 , Chinese premier li

in the meeting of the National People's Congress for government work report, to further

promote the reform of administrative system, further reduce the decentralization, to cancel

2014 and down more than 200 items of administrative examination and approval items, the

government began a new round of administrative reform in our country. The local governments

actively respond to a nation called on, began a new round of "self" revolution, shenzhen

municipal government as a "leader" of China's reform and opening-up, the administrative

examination and approval system reform achievements of all have significance for our country

in most areas. But the author through the study found that the current administrative

examination and approval system reform in the bottleneck of shenzhen, rectifying the

fundamental reason is the shenzhen municipal government's ruling idea didn't happen too big

change, department of shenzhen municipal government and presides over still hold power, makes

the administrative examination and approval system still exist overlap and the phenomenon of

repeated examination, multi-sectoral urban residents or organizations still face the

complicated approval process, long approval cycle process of administrative examination and

approval. In the process of reform, there are problems such as unreasonable system design,

conflict of regulations, non-contact between departments, poor coordination, unbalance of

authority and low efficiency of work. The author through the reform of the administrative

examination and approval system of domestic cities, draw lessons from the reform experience,

combined with the present situation of the shenzhen municipal government administrative

examination and approval system reform, put forward the shenzhen municipal government should

be combed through a comprehensive examination and approval matters, transferability of

administrative examination and approval matters, strengthening the construction of

administrative service hall, the implementation of "one window" e-government service, promote

the reform of government investment project examination and approval for examination and

approval of pilot and innovation measures such as service concept to break through the

ii

bottleneck reform, speed up the road "and to delegate". This paper to improve the local

economy of shenzhen market environment, the functions of the shenzhen municipal government to

speed up the transformation, the perspective of building the convenience and benefit of the

harmonious society, the reform of the administrative examination and approval system for

shenzhen trouble feasibility countermeasures. As well as in other parts of the administrative

examination and approval system reform to advise reference, added to perfect our theoretical

achievements of the reform of the administrative examination and approval system, to further

speed up the construction of the "service-oriented government".

Key words:Streamline administration and delegate power; Local governments; Administrative

examination and approval; Reform of the system

iii

目 录

1 ................................................................ 1

1 . 1 研究目 的和意义 ................................................. 1

1 . 1 . 1 研究目 .................................................. 1

1 . 1 . 2 研究 意义 .................................................. 1

1 . 1 . 3 改革 背景.................................................. 2

1 . 2 国内 外研究综述................................................. 2

1 . 2 . 1 国内行政审批制度改革的 研究................................ 2

1 . 2 . 2 国 行政审批制度改革的 研究................................ 3

1 . 3 研究思路与 法................................................. 4

1 . 3 . 1 研究思路.................................................. 4

1 . 3 . 2 研究 法.................................................. 5

1 . 4 研究 和论文的 新点 ......................................... 5

1 . 4 . 1 研究 容.................................................. 5

1 . 4 . 2 论文的 新点 .............................................. 5

2 . 1 相关 .......................................................6

2 . 1 . 1 行政审批 ..................................................6

2 . 1 . 2 行政审批制度 ..............................................6

2 . 1 . 3 简政放权 ..................................................7

2 . 2 理论 基础.......................................................7

3 . 1 简政放权 指引 下的改革成 效.......................................9

3 . 1 . 1 优化 行政审批方 提高行政审批 效率..........................9

3 . 1 . 2 建立权力 清单 部门事权 配置 ....................... 10

3 . 3 简政放权 背景 下行政审批制度改革存在的 问题...................... 14

3 . 3 . 1 行政审批制度改革 形式................................. 14

3 . 3 . 2 行政审批制度改革 以持 久............................. 15

3 . 3 . 3 政务 务中 位缺失.................................... 15

3 . 4 简政放权 背景 下行政审批制度改革存在 问题 的原因 .................. 1 6

3 . 4 . 1 行政审批改革项 目难 实处............................ 1 6

3 . 4 . 2 面理解行政审批制度改革的内 涵........................... 1 6

3 . 4 . 3 系落后........................................ 1 7

3 . 4 . 4 政务 务中 心职能弱化.................................... 1 7

4 . 1 武汉 市的主要 举措............................................. 1 8

4 . 2 天津 市的主要 举措.............................................. 1 9

4 . 3 各地行政 务中 建设经 中得到的 ....................... 20

4 . 3 . 1 严格划 分权力 清单 责任清单........................... 20

4 . 3 . 2 发 社会自 治功能......................................... 20

4 . 3 . 3 利用 代化信息技术打造公共服 信息 台.................. 21

4 . 3 . 4 完善审批监 制度 ........................................ 21

5 . 1 全面 理行政审批事项 ......................................... 22

5 . 1 . 1 行政审批事项内 容标准化.................................. 22

5 . 1 . 2 推进行政审批事项 转移................................... 23

5 . 1 . 3 加快 政府 职能转移....................................... 23

5 . 2 变深圳市行政 理部门的制度改革理念 ......................... 24

5 . 2 . 1 革新审批 务理念 ........................................ 24

5 . 2 . 2 法落实 改革工作 ........................................ 24

5 . 3 大行政审批制度改革 后续 力度 ............................. 25

5 . 3 . 1 制定有 管措 ........................................ 25

5 . 3 . 2 建监 系............................................ 25

5 . 4 行政 务大 建设 ......................................... 25

5 . 4 . 1 打造 政府监 审批 信息 交互 台.......................... 2 6

5 . 4 . 2 打造 标准 政务 .................................. 2 6

5 . 4 . 3 打造 政府主 动智能服 务的 集合 心.......................... 2 7

结与 望........................................................ 2 8

参考 献.......................................................... 30

附录.............................................................. 32

2

1 导论

1.1 研究目的和意义

1.1.1 研究目的

1 98 0 年 8 月 2 6 日,我国 经济特区在深圳市建立,随着时 的变 ,深圳市 经逐渐成为了我国

的“经济 明珠 ”,但是深圳市作为国内 行市场经济体制的城市,深圳市政府 理部门依旧存在着“全

政府”的 影子 其在行政审批制度上,行政审批 流程繁琐 及到的机 构冗 杂、 范围 的过于 宽广间

接导致 了权力 滥用 贪污腐败 面事件, 阻碍 了当地的经济发展和市场 平环境的 塑造 。随着国内不

同地区 之间 的经济市场环境 差距 逐渐 缩小 上国家政府对 偏远 地区的经济政策 持,深圳市逐渐在人 才竞

资源竞争 竞争 上具有的 优势 逐渐 减少 。因此 201 7 年深圳市政府出于 稳固 身竞争优势 的,

逐步 探索构 建深圳市“大市场”监 体制,提 建立 平开放的“大市场”,整 市场监 部门,

的“大监 ”,全面推行 便 民的“大 务”。 定的是在深圳市政府部门的不 懈努 力下,取得

显著 成果。如 度居全国 首位 、全国“质量强市”等 可喜可贺 佳绩 ,但是不 认的是深圳市政府

的机 构职能 仍在 转型之 中,“ ”政府的 变仍需 力。因此本文以深圳市政府行政审批制度的改革

施为主要 研究 对象,通过对深圳市 探索构 建大市场监 体制改革 的内 、方 和成 效结 果进行

归纳 ,和 武汉 市、 天津 市的行政审批制度改革现 进行对 ,总 深圳市行政审批制度改革 历程 中存在的不

足和 漏洞 ,为深圳市行政审批制度改革的进一步完善和发展提 供可 行性对策,推 深圳市政府的“简政放

权”。

1.1.2 研究意义

2014 年,我国国务院召开的 次常 务会议上 “简政放权”作为了 会议的主 近几 年来我国的

政府机 的改革 之路 到了社会各 广 。深圳市作为我国改革开放的“ ”,其行政审批制度

改革进 依旧 于依 验实 在一步步的向前推进,未 成当地 特的改革体 ,同 的理

指导 ,相关部门要不上面 什么 完成 什么 务,要不通过自 来进行制度的改革。 理论

度上来 ,深圳市行政审批制度改革 理论 指导 ,相关 者的 研究 质量和 量上都存在不足,因此本文的

出发点 于完善和 补充 深圳市行政审批制度改革的理论 陷,完善相关理论成果,推 深圳市的改革进

意义在于解决 前深圳市 至全国 范围 内行政审批制度存在的 问题 ,如地方政府部门 效率

下, 群众办 困难 业项 审批 流程 复杂,时 间周期 长等 阻碍 地方经济发展和我国和 社会 建的现象。

更深 层次 上来 ,我国经济体制的改革时 短,市场经济体制 行仍然 到地方各 部门不同 度的 阻碍

政府有关部门的 滥用 权力和行政 腐败 事件 响当地的市场环境, 阻碍形 成自由 竞争 竞争 的市场

对当地的经济发展和 招商 引资 困难 通过提高行政审批制度的改革 效率 落实 行政审批改革工作要求,

平,李一 . 经济 转型与 政府 色定 [ M ]北京: 国家行政 院出 社,2011 .

1

改变地方政府下 部门的工作作 风态 度,提高工作质量和 效率 ,同 使得地方 群众 和社会组织改变以

政府 象, 加快 我国 建和 社会的步

1.1.3 改革背景

我国的行政审批制度改革是 1 997 年开始的, 最早 深圳市开始进行定点 实验 ,随 1 998 年中

府向全国各地方政府 达行政审批制度改革的决策和 ,到 2004 年我国政府在行政审批制度改革上仍以

减少 行政审批事项为主要改革 施。 到 2013 年、2014 年,我国政府多 提到以简政放权,要求各地方政

府在行政审批制度改革上建立权 利清单 制度,由此我国行政审批制度改革 来了全新的 阶段 。我国全面深

改革行政审批制度的 20 年,取得了 定的成果, 今为 国务院取消下放的行政审批事项 7 00

多项,全国行政审批改革 已减少 奇葩证 8 00 项,全国各 、各自 区、 辖市取消和改革的行

政审批事项 达 3 万余 项。我国的行政审批制度改革是社会发展 所必须 的过 ,当前社会生 力的进步

使我国政府的 职能 发生改变, 年以来,国务院和各地方政府相关部门的 力是 定的,但是由

于我国的社会体制 为特 ,其改革方针策 需要国家 一步步 ,制度上的改革现 状与 我国政府的总体

要求仍然存在一定 差距 以我国各地方政府的改革工作仍然需要不断开展和深 。深圳市行政审批制度的

改革现 通过笔者的了解,发现存在 问题 的同时,也存在 某些 特性 问题 ,改革成果 赞扬 的同时,

也需要当地市政府的 进。

1.2 国内外研究综述

1.2.1 国内行政审批制度改革的研究

行政审批制度改革的 研究 在国内 最早 追溯 到 1 997 年, 年来我国 者如 马怀德 认为我国政府自十

大召开 ,各地方政府不断深入推进行政审批制度的改革, 改革力度、 覆盖 面和 果上 取得的成 绩值

定,但地方政府仍存在 明减 暗增 、上 和社会 感受 度不 明显 的现象,其 化程 度有 提高。并且

提出当下政府的行政审批制度改革应 目标导 向、 问题导 向和成 效导 向, 量到提高质量分

革,各地方政府 用法治思 来深 行政审批制度改革。 栗燕杰 认为我国的行政审批制度经过多

轮改革 经初 ,但是由于 一主 管结构 套支撑 不完善和 律瓶颈等 问题阻碍 了行政审批制度

的深 改革。国家政府有 要通过 修订《 行政 可法 强行政审批改革的 顶层 设计, 目录管 理和规

审批 序来推 行政审批改革解放经济活力。 而学 赖先 是认为当前行政审批改革的 迟滞 原因在于

力机制,通过社会 系统 。政府组织和 体等 系统 的论 了改革的 力机制

并且不 少学 者认为 互联 是当前行政审批改革的 新点 一,如 罗亚 认为通过 建全 域数字

态数据维护 互联 信息 对行政审批建设的全 覆盖 倒逼 行政审批制度改革,通过 突破

维模 现“建”“ 结合 。并且建立相应的 评估 机制来督 行政审批制度的不断深 改革进

马怀德 . 行政审批制度改革的成 问题与 建议 [J] . 国家行政 , 201 6 ( 3 ) .

栗燕杰 . 我国行政审批制度改革的 评估 [J] . 法治研究, 201 7 ( 4 ): 143 - 151 .

而学 赖先 是认为当前行政审批改革的 迟滞 原因在于 力机制,通过社会 系统 。政府组织和 体等 系统 的论

了改革的 力机制 问题

罗亚 . 总规 E 代, 新时 [J] . 中国建设 信息化, 201 8 ( 3 ) .

2

针对地方政府的制度改革,本文认为地方政府要在制度改革中发 挥统 筹兼顾 的作 ,因地制 的开展制度改

革,保 当地行政审批制度改革的进 ,做 当地制度改革的 顶层 设计, 调制度改革 中的 。通

过对国内行政审批制度改革 历程 的全面的 理,我国 于制度改革的 境,改革的根本是变革观念,

培养 全民 参与 的理念,在 兼顾 基础之 上进行全 的改革。在国家政府发出“简政放权”的号召 之后

我国的行政审批制度改革 开了新的 篇章 ,当前的主要改革策 上简政 不是 政,放权 不是放

1.2.2 国外行政审批制度改革的研究

西 本主义国家在行政审批制度改革方面 于其经济体制的原因积 了大量经 ,对于我国的制度改

革具有一定 发意义, 今为 止美 国作为 的市场经济体制国家,一 进行 5 的行政审批制度改革,在

改革过 生了大批 者和理论 作。 卡恩 kahn ,1 97 0)年在其 作中提出了 念性理论,

理论表 国家政府的行政审批制度改革应 是在一定的规 制度的规 下的, 约束 主体行为。为了保

市场经济 序不会 到太大的 ,政府部门应 大行政审批事项的权力 范围 国政府 在 1 98 2 年

发了 关于 和大区的权 和自由 案》 即《 权力下放 案》 ), 该法 的出现表 明法 国由中 政府

高度 权走向了分 权力, 出地方政府权力,强调地方政府作 用之路 。同时由于 该法 的施行,提高了

国各地区的政府积极性, 刺激 国的 市场, 了经济发展。 维尔 认为行政制度改革的

质是国家政府和地方政府的权力 分,国家事务由国家政府监 审批, 地方性事务 地方政府 辖,

之间 的由国家政府和地方政府分 理。同 西 方经济 机的不断 中, 西 方经济 者开始

市场调节以 的力量来 避免危 机的 生。 布雷耶尔 Stephen G Bryer, )认为政府 干预 市场的 行的 正确

且有 的,但是如 何避免 过度 干预 损害 市场的活力,需要国家政府在不断的 的监

。区 国内的制度改革过度计 性,国 外学 者的 研究目 光则聚 在如 强调国家政府在市场中的地

者存在一定 的同时,相关的 研究 成果也 者,我国 者在行政制度改革的理论 探索 中需要 取国

某些 研究 成果, 应我国国 的制度改革理论体 指导 我国行政制度改革的不断深 化历程

1.3 研究思路与方法

1.3.1 研究思路

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3

1.3.2 研究方法

献研究法 。本文借 图书馆 网络 、政府年度 数据 及政策方针等 途径 归纳 我国行政审批

制度改革 历程 的经 验与 不足、方 和现 归纳 深圳市政府行政审批制度改革的相关政策和 数据

国内 外学 者关于深圳市政府行政审批制度改革的 研究 成果和理论观点,为本文提 理论依

比较 研究法 深圳市政府行政审批制度改革现 国内其他城市的行政审批制度改革现 进行对

深圳市行政审批改革现 中存在的不足 之处与 改进策 ,为本文的 研究

。笔者在大 社会 经经 过深圳市 的行政审批制度改革,在 中通过

调查的 形式 结合 地体 归纳 计得到的 数据 ,在 结合 基础 上为深圳市行政审批

制度改革提 供参考 性建议。

1.4 研究内容和论文的创新点

1.4.1 研究内容

行政审批作为我国政府 国内社会政 、经济、文 等重要事务的事 先把控手段 ,其制度的改革

响着我国的方方面面。本文 深圳市行政审批制度的改革 历程 以及改革现 出发,通过 研究 深圳市行政审批

制度改革中的重要 举措 ,发现其中存在的 某些 不足 之处 改进 之处 ,并且通过对 国内其他城市的行政审

批改革 历程 以及 突破 性成果, 挖掘 出解决 前深圳市行政审批制度改革 境的有 解决对策。具体 研究

思路 本文的 研究背景 以及 研究 ,了解相关理论 指导 ,分 深圳市行政审批制度改革中的重要 举措

发现其中存在的 得改进 之处 归纳 国内其他城市行政审批改革的 突破 性成果,总 深圳市行政审批制度改

境的解决对策。

1.4.2 论文的创新点

本文的 之处 在于 解决 问题 出发,不 拘泥 于理论 研究 重理论成果和 结合 。通过

“简政”的方 来提高政府相关部门的行政审批 效率 不是通过 减少 行政审批事项, 行政审批

来深 改革我国的行政审批制度。并且提出深圳市行政审批改革应 该从 多方面下 ,发 现有政府机

的力量,逐步建立全面具体高 的深圳市政务 务大 ,建立一 个交互 一、 智能 的政务 信息 是解决

前深圳市行政审批制度改革 境的 策。

2 相关概念及理论综述

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世纪 7 0 年 西 世界 国家开始了行政改革制度的进 西 方政府在进行自 身职能转 变的过 中主

要的关 点在于 部门 同制度的设立以及不断完善, 从而 提高政府在经济社会中的地 ,提高 力。

本文在 西 世界 国家行政审批制度改革的 历程 中发现,政府 制理论、新 公共管 理理论和新 公共服 务理

横跨 了整 西 世界 行政审批制度的理论 变过 ,作为行政审批相关理论的不断 新完善的 基础

2.1 相关概念

2.1.1 行政审批

,行政审批是我国政府机 国家 律规定决定是 审批我国自然人、 人、其他 合法 组织

申请 ,并且 授予申请 某种 特定行为或者活 的权 ,认同其 资格资 质和 某种 特定民事关 或者

特定民事权 利能 力的 力。 作为我国政府 为重要的 公共管 理工具和 手段 广 于我国国家政府

多行政 领域 维护 进国内经济的发展和社会的进步。 前来 ,我国的行政审批主要

于国 外交 、经济、 、城市 理等 20 行政 领域 和 50 多 社会行业。

2.1.2 行政审批制度

行政审批制度是 国家政府在进行行政审批工作 中需要 遵循 的各项规 制度的总 ,其主要 的是规

审批 序, 落实 我国依 法治 国的 本国策。 质上对我国现有 资源 的分 配划 流程 理地方

政府的行政 手段 和行为。 建立初 为了 政府、地方政府、社会和市场 之间 的权 建我国

层次 廉洁 理和监督有力的权力 行机制,保 国内经济环境和社会环境的 定, 进我

国的生 力进步。计 经济体制下的行政审批制度逐渐开始向社会主义市场经济体制下的行政审批制度变革,

阶段 对于行政审批制度有了新的要求,要求 务于我国的经济发展和方 便 群众 需求,再 次激 发我国的市场

活力,调 地方政府的积极性, 进我国政 、经济、文 的全面发展和进步。

2.1.3 简政放权

简政放权 最先 的定义是 理权 业,解放 业的活力 进我国经济发展,是我国经济体制改

变的重要 手段 阶段 的我国政府深 了简政放权的内 ,中 政府 权力下放给地方政府,政府部门

社会 理权 给社会 群众 ,政府部门 务于经济发展和社会 群众 。根 据百 ,简政放权 , 简的是

束缚 着市场主体的“ 枷锁 ”和 错装 在政府 上的“有 形之 , 放活的 业的活力、发展的 力和

全社会的 创造 力。 着我国政府在 信任 社会的 基础之 上通过自我革命的方 进我国生 力的进一步

进。其主要 手段 是通过权力 清单 制度 政府部门不 握在 的权力和强调 担起 政府部门应 担起 责任

简政放权是我国政府 职能 改变 历程 中的重要 阶段 ,通过 精干 政府、 权社会,建立大社会, 政府的现

. 行政 理改革理论新 探索 [ M ] . 北京: 社会科 社,2012 .

关于全面深 改革 重大 问题 的决定 [ M ] . 北京: 人民出 社,2013 .

刘宇 清.服 政府 视野 下我国行政审批制度改革 研究 [ D ] .天津 : 天津 ,2015 .

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