独子山经济开发区管理体制创新研究
摘要:随着改革开放的不断推进，奎屯-独山子经济技术开发区由于地理位置的
便利性，使得该地区的社会和经济呈现快速持续发展的状态，在获得经济和社
会快读发展的同时奎屯-独山子经济技术开发区经济社会结构也发生了相当大的
变化，以至于开发区的基层行政管理越来越突显出重要性，当地基层政府在充
分发挥自身所持有的主导作用时，并对该地区的基层行政管理体制进行突破与
创新，以，该地区为探索建立适应当地的现代开发区基层管理制度。本文主要立
足于地方政府在新时期打造开发区基层管理体制理论为出发点，结合新疆维吾
尔族自治区的自治制度，以奎屯-独山子经济技术开发区地区行政管理体制建设
为依托，结合当地在建设开发区基层行政管理体制所遇到的现状及现实困境，
来提出具有可行性的针对性合理化建议，以取得促进该地区向前发展为效果，
为促进该地区构建社会主义和谐社会做出贡献，具有重要的现实意义和实际应
用价值。
关键词:奎屯-独山子经济技术开发区 管理体制 创新研究
Abstract: With the continuous advancement of reform and opening up, the Kuitun-
Dushanzi Economic and Technological Development Zone has made the society and
economy of the region appear in a state of rapid and sustainable development due to
the geographical convenience, and the Kuitun while gaining economic and social
development. - The economic and social structure of the Dushanzi Economic and
Technological Development Zone has also undergone considerable changes, so that
the grassroots administrative management of the development zone has become more
and more important, and the local grassroots government is giving full play to its
leading role. Breakthrough and innovation in the grassroots administrative
management system in the region, in order to explore and establish a grassroots
management system for modern development zones adapted to the local area. This
paper is mainly based on the local government's theory of building the basic
management system of the development zone in the new era, combined with the
autonomy system of the Xinjiang Uygur Autonomous Region, based on the
construction of the administrative system of the Kuitun-Dushanzi Economic and
Technological Development Zone, combined with the local construction and
development. The current situation and realistic predicament encountered in the
grassroots administrative management system, to propose feasible and feasible
rationalization proposals, to achieve the effect of promoting the development of the
region, and to contribute to the construction of a harmonious socialist society in the
region. Important practical significance and practical application value.
Keywords: Kuitun-Dushanzi Economic and Technological Development Zone
Management System Innovation Research
目录
第一章 绪论
..................................................................................................................
5
1.1
研究背景
................................................................................................................
5
1.2
研究目的与意义
....................................................................................................
6
1.3
文献综述
................................................................................................................
6
1.3.1
国内文献综述
....................................................................................................
6
1.3.2
国外研究综述
....................................................................................................
8
1.4
研究思路与研究方法
............................................................................................
9
1.4.1
研究思路
............................................................................................................
9
1.4.2
研究方法
...............................................................................................................
9
第一章 相关概念和理论基础
......................................................................................
9
2.1
概念
........................................................................................................................
9
2.1.1
开发区概念界定
................................................................................................
9
2.1.2
管理体制概念界定
..........................................................................................
10
2.2
理论基础
..............................................................................................................
11
2.3
开发区相关理论基础
..........................................................................................
11
2.3.1
增长极理论
......................................................................................................
11
2.3.2
新公共管理理论
.................................................................................................
12
2.3.3
多中心治理理论
.................................................................................................
13
2.3.4
社会基本矛盾理论
.............................................................................................
14
第三章 奎屯
- 独山子经济技术开发区管理体制现状
..............................................
15
3.1
奎屯
- 独山子经济技术开发区发展现状
............................................................
15
3.2
奎屯
- 独山子经济技术开发区管理体制现状
....................................................
16
3.2.1
建国初期的奎屯
- 独山子经济技术开发区管理体制现状
............................
16
3.2.2
改革开放的奎屯
- 独山子经济技术开发区管理体制现状
............................
16
3.2.3
转型时期的奎屯
- 独山子经济技术开发区管理体制现状
............................
16
第四章 奎屯
- 独山子经济技术开发区管理体制存在的问题
................................
17
4.1
奎屯
- 独山子经济技术开发区管理体制存在的问题
.........................................
17
4.1.1
基层选举存在不规范现象
..............................................................................
17
4.1.2
基层行政管理制度不完善
..............................................................................
18
4.1.3
基层行政管理民主生活欠缺
..........................................................................
18
4.1.4
基层行政管理党委与区委存在错位
..............................................................
19
4.1.5
基层行政管理公共基础设施落后
..................................................................
19
4.1.6
民众参与积极性不高
......................................................................................
20
4.2
奎屯
- 独山子经济技术开发区管理体制存在的问题的原因分析
....................
20
4.2.1
源于奎屯
- 独山子经济技术开发区传统经济的落后
.....................................
20
4.2.2
法律法规的不完善
...........................................................................................
21
4.2.4
民众教育水平低下
...........................................................................................
22
4.2.5
区里人才净出流失
...........................................................................................
22
4.3
国内外开发区先进管理模式及借鉴意义
..........................................................
23
4.3.1
政府管理型管理体制
......................................................................................
23
4.3.2
大学和科研机构管理体制
.................................................................................
23
4.3.3
公司管理型体制
..............................................................................................
23
4.3.4
协 会管理型管理体制
.........................................................................................
24
第 五 章 奎屯
- 独山子经济技术开发区管理体制创新对 策 建议
..............................
24
5.1
奎屯
- 独山子经济技术开发区管理体制创新基本原 则
....................................
24
5.1.1
合法性原 则
......................................................................................................
24
5.1.2
效 率 性原 则
......................................................................................................
25
5.1.3
竞争 性原 则
.........................................................................................................
25
5.1.4
协 作性原 则
.........................................................................................................
25
5.2
奎屯
- 独山子经济技术开发区管理体制创新关键 环节
....................................
25
5.2.1
功能 定位
..........................................................................................................
25
5.2.2
产业 发展定位
.....................................................................................................
26
5.2.3
管理体制目 标 定位
..........................................................................................
26
5.3
奎屯
- 独山子经济技术开发区管理体制创新对 策 建议
....................................
26
5.3.1
积极存进奎屯
- 独山子经济技术开发区社会主义经济的发展
....................
26
5.3.2
合理地进行 权 利 划 分
......................................................................................
27
5.3.3
法律制度层 面解决 相关问题
..........................................................................
27
5.4
采 取 强 制性 措 施改善开发区基层行政管理的政治生态
..................................
29
5.4.1
完善参与 监督 机制
..........................................................................................
29
5.4.2
吸收优秀 人才
..................................................................................................
29
第一章 绪论
1.1 研究背景
关于开发区行政体制改革的问题在中国 这样 一 个 具有长 远历史 文化背景的
文 明古 国来 说 ， 是 由来 已久 的一 个 传统型同时 又 具有现代意义的一 个 问题， 而
开发区的基层行政管理体制问题随着国 家 改革 步伐 的 加 快 、 改革的 深 度的不断 延
伸更是 在 近几年引起 人 们 的 注 意。中国的开发区行政管理得以 迅 速 整 合并获得新
生和发展。在一定 程 度 上 来 说是 奎屯-独山子经济技术开发区的基层行政管理 其
主要在政府行政 能力 的不断 渗透、介入 和 扩 展下不断实现自身的发展。
开发区 是 改革开放进 程 中出现的新 事物 ，也 是 中国改革开放取得 巨 大 成就
的 历史见证 。 二十 多 年 来，开发区在中国 从无 到有， 从少 到多， 从弱 到 强 ， 凭 借
其精简 高效的体制 优势、优惠 的政 策优势 和地 缘优势 ， 己 经 成 为区 域 经济新的增
长点和对外开放的 窗口 ， 起 到了积极有效的 示 范 、带动 和 辐射 促进作用。奎屯-
独山子经济技术开发区 成 立于 1 99 2 年 ， 正是 在 全 国开发区建设的 又 一 轮 高 潮 下
建立 起 来的，一 直 以来，奎独经开区不 仅 在经济建设和经济体制改革方 面起 到
了先行先 试 作用， 而且 一定意义 上是 奎屯 市乃 至 伊犁哈萨克 自治 州 行政管理体
制改革的先行 者 ，对突破 旧 体制 、 建立新体制发挥了积极的 催 化作用。 然而 ，随
着中国的 加入 WTO、市场 经济的发展 、 经济 全球 化和 全 方位对外开放 格局 的 形成
尤其是近年 来国 家 政 策 的不断 调整 ，开发区原有的政 策优势 在 弱 化，体制 优势
在 减弱 ，管理体制 、运 行机制不完善的问题显现，奎独经开区要 全面 落实新发展
理念，要在参与经济 全球 化进 程尤其是“ 一 带 一路 ”战略 中进一 步 发展 壮 大，
必须 突破 面临影响 生 产力 发展的体制性 障碍 ，实施体制创新 战略 ，推 动各项工
作向前发展， 保 持 其 在区 域 经济社会 竞争 中的 领 先 优势 。
研究奎独经开区的行政管理体制问题，目的和意义在于， 总 结和分析开发
区行政管理体制的 成败 和利 弊 得失，探索在 “二次 创 业” 和 全球 范 围 内政府改
革 热潮 背景下，奎独经开区 如何通过 行政管理体制创新，促进 其更好更 快科学
发展。同时，开发区政府 是事权较 完 整、较典 型的一 个 管理层 面 。 麻雀虽小 ， 五
脏俱全 。在 这 一层 面深 化行政管理体制改革对推进 整个 国 家 的行政体制 、 经济体
制和政治体制的改革也具有重要的借鉴和 示 范意义 [ 1 ] 。
1.2 研究目的与意义
就 现在的国内外研究 成 果来 看 ，在研究方法 上则是侧 重于文献 检 索和实 例
探 讨 研究， 更 多的 是将 开发区与基层行政管理体制 剥离 开来 谈 问题，对于开发
区 这 一本 土 化的基层行政管理体制问题探究 上整 体性 差 ， 系 统性 差 ，缺 乏 可行
性和可 操 作性。对于开发区基层行政管理体制的理论探 讨 不 够深刻 [ 2 ] 。 而 为了 弥
补这样 一 个 缺 陷 ，本文 试图通过系 统性 观 点以奎屯-独山子经济技术开发区地区
这 一 特例 为 切入 点。着 力解决 奎屯-独山子经济技术开发区行政管理体制问题所
在，并进行 深入 研究，进 而 提出可行性分析以便探究出完善奎屯-独山子经济技
术开发区基层行政管理体制的对 策 及建议。因 此 本文具有 很强 的理论意义。
通过 对奎屯-独山子经济技术开发区基层行政管理体制研究，有利于 解决 实
际问题所在，并 通过 实际问题的 解决能节省 管理 运 行 成 本， 减少资 源的 浪费 。 从
而 提高机制 运 行的效 率、办更 多的实 事 ，有利于提高当地 老百姓 的民主生活参与
度，有利于促进奎屯-独山子经济技术开发区地区的社会 稳 定，促进该地区平 衡
发展，增进民主化进 程 ，促进奎屯-独山子经济技术开发区社会主义和谐社会建
设 [ 3 ] 。因 此 ， 通过 对当地社会基层行政管理体制的研究并提出针对性建议，具有
很强 的现实意义。
1
2
3
1.3 文献综述
1.3.1 国内文献综述
在 我 国，党和政府对于开发区行政管理的建设和管理 工 作一 直非常 重 视 ，
在不断 深 化对社会管理理论 认识 和实 践 中，党和政府 强调 要 将加强 开发区基层
行政管理体制建设与 将 公共 资 源 配 置 更 多的向 农村倾斜 同时进行 、 以 求 取得开发
区建设 、达 到完善开发区自治的效果， 更深 一 步 推进开发区基层管理的 健康 发展
从 国 务院批准 在 14 个 对外开放的 沿海城市 举 办我 国第一 批 经济技术开发区以来，
我 国开发区的管理体制得到了 丰富 的发展，国内学 者根据 不同 角 度对开发区的
管理体制进行研究分 类 ，取得了一 些 有价值的研究 成 果，对 我 国开发区管理体
制的理论发展和实 践运 用具有重要意义。 但总 的来 看 ，针对 我 国开发区管理体制
研究的文献 还是比较少 的， 根据 在中国期 刊全 文 数据库 的 检 索结果统 计 ， 从
1 98 4 年 至 2 0 14 年 ，有关 “ 开发区管理体制 ” 的文献 总计 2 87 篇 ， 其 中 观 点性对
管理体制 类 型进行论述的 深 度 力 作 则少之又少 ，下 面我 对一 些涉 及到开发区管
理体制的文献进行 简单 分析。
雷霞 在 《我 国开发区管理体制问题研究 》 的 博士 论文中对国内开发区 类 型进
行了 系 统分析和 总 结， 她根据 政府和 企业 参与的 程 度不同， 将我 国开发区管理
体制分为政府主导型 、企业 主导型和政 企 混 合型三 种 体制 类 型， 又将 政府主导型
管理体制分为 纵 向 协调 型与 集 中管理型，政 企 混 合型分为政 企 合一型与政 企 分
离 型，并针对 每 一 种 体制 类 型举出了具体范 例 ， 详细 的分析了 我 国开发区存在
的问题并提出了改进与创新的对 策 建议， 整个 论文内 容 十 分 丰富 [ 4 ] 。
邓春玉 的 《我 国开发区管理体制创新 趋 势 分析 》 ， 从 开发区行政 权力 的 集 中
度和行使方式分析， 将 开发区管理体制 划 分为统治型 、协 治型 、 委托型和政区型
四 种 体 质 类 型。作 者认 为开发区管理体制创新的 必然 趋 势是 向新型行政体制转型
并 认 为体制的转化分 两 步 走 ，第一 步是 由 单 一 类 型同一 级别 的经济 功能 区 逐渐
向多 功能 区合 署 办 公转化，第 二步是 在经济 功能 区和 调整 行政区 划 的基础 上 新
设行政区 [ 5 ] 。
赵巍 在 《 关于开发区管理体制的思 考 》 中 将 开发区管理体制分为 准 政府的管
委会体制 、 开发区与行政区合一的管理体制和以 企业 为主的开发体制，并 从 开发
区制度创新 、 实行相对独立的管理体制 、 统一规 划配 备 资 源 、 政 资 分 离 的 资产运
4
5
营等七 个 方 面 提出了改进开发区管理的思 考 对 策 [ 6 ] 。
张志胜 的 《 国内开发区管理体制:困 顿 与创新 》 ， 把 开发区 类 型分为 准 政府
管委会型 、 政区型 、企业 型和 其 他 类 型四 种 管理体制 类 型。 认 为开发区管理体制
存在管委会法律地位不 明 确 、 管委会行政 执 法 处 境 尴尬 、 开发区管理 权 限 收 到 软
性分 解 ， 旧 体制 复归趋 向 严 重的问题，并提出了一 些 创新思路 [7] 。
赵晓东 ， 王伟伟 ， 吕爱 国的 《 国 家 级 经济技术开发区管理体制 类 型研究 》 ，
依 据 经济技术开发区在管理主体 、 管理 形 式及管理 权 限 上将 国 家 开发区分 类 为传
统性的政府主导型 、过 渡 性的政府参与性 、 开放性的政府 服 务 型，并 认 为 这 三 种
类 型分 别 适应于初期 阶段 、 发展 阶段 和发展水平 较 高 阶段 的开发区 [8] 。
1.3.2 国外研究综述
相 比 与国内研究 动 态来 说 ，在国外基本 上 找 不到一 个能 和开发区行政管理
相 契 合的概念， 但是 究 其成 果来 看 在一 些 理论论述 过程 中 还是 有所体现的， 西
方对于基层管理 侧 重点 是 第三 部门 的管理和 服 务 。 他 们强调 的社会管理 是 自 我 管
理， 注 重的 是 政府管得越 少 越 好 。同时在开发区行政管理方 面 的研究主要 集 中在
社会中具有公共性的 事业 的建设和发展， 而 在基层行政管理的 过程 中 注 重 老百
姓们 自身的参与和基层自治 组织 的管理 职 能 。
对 待 这样 的 情况 我们 应做到在借鉴先进经 验 的基础 上 ，积极的 去 发展 符 合
自身国 情 的 农村 基层行政管理理论。综合来 看 ，经 过整 合的国内外研究 成 果为本
文提 供 了 较 为 丰富 的 素材 和参 考 资 料 ， 丰富 和开 阔 了 笔 者 的 知 识视 野 。
美 国 加州 大学 伯 克 利分 校 教 授 M 卡斯 特 尔和 P 霍 尔， 他 们 在 《 世 界的高技术
园 区 》 一 书 中 把世 界高新区管理模式分为四 类 :第一 类是 高技术公司的 产业 综合
体 组 成 的 ; 第 二类是 科学 城 ; 第三 类是 技术 园 区 ; 第四 类是 日 本的高技术 城 。 这 种
划 分依 据 的 是 园 区在发展中 起 主导作用的因 素或 力 量 的不同，主要 是 政府机构 、
企业、 大学和科研机构 这几 大主体，并 认 可 非 政府机构对推 动 园 区发展的积极作
用。
约翰·密 尔的 《 代议制政府 》 中 简 要论述了政府机构设置 需 要 遵循 的原 则 ，
他 认 为政府行政 部门 的设立与 否 要以 其 处 理公共 事 件 的行政行为的 手段 和目的
结合 起 来，对于同一公共 事务 不应该由多 个 独立的政府 部门 来管理， 处 理同一
6
7
8
系 统的公共 项 目的 全 部执 行 手段 应该 集 中于同一 个 部门 来 掌 管， 这 对行政 部门
理 顺职 能 和科学设置机构提出的建议对 我 国行政体制改革具有重要借鉴意义。
澳 大利 亚 的 欧 文 ·E·休斯 在 《 公共管理导论 》 中 认 为，发展中国 家 的 市场
离 不开行政管理体 系 间接 相关的基础 条件 ， 如 坚 持法治 、 维 护 竞争 并 防止垄 断的
法律以及 能够 胜任 的 工 作人 员 ， 通过 改善 这些 不足 达 到促进 私营部门 和 市场 的
强 大的目的，进 而 随着民 营部门 作用的增 强引起 管理主义的变革。作 者强调 了 市
场 与行政管理方式 之 间 相 互 作用的关 系 。
1.4 研究思路与研究方法
1.4.1 研究思路
论文以提出问题 、 分析问题和 解决 问题的思路，在 归纳 总 结前人对开发区行
政管理 等 方 面 的研究 成 果的基础 上 ， 就 开发区行政管理相关理论以及国内外 运
作经 验 借鉴 上 ， 通过 对奎屯-独山子经济技术开发区行政管理的现状进行分析与
调 查 ， 深 度 挖掘 奎屯-独山子经济技术开发区行政管理现象及存在的的制 约 问题，
并提出相应的 解决 对 策 。
1.4.2 研究方法
本文主要 采 用的研究方法主要为 ： 定性分析方法和定 量 分析方法。
（ 1 ） 定性分析方法。主要以建立在自身 掌握 的 材料 和实 践数据 的基础 上 对该
论文所要研究的对象进行定性的理论分析。
① 文献研究法。 通过 多 种渠道 和 手段查阅 相关文献 资 料 和理论研究 等 。并对
这些 研究 成 果进行分析 、整 理 、 归纳 和 总 结。为本论文 汲 取 丰富 理论 涵养 ，充实
论文 材料 。
② 归纳演绎 法。开发区基层行政管理 包含诸 多方 面 内 容 。呈现出多 元 化 特 征 。
本文 通过 多 角 度进行 讨 论 如何 探索关于奎屯-独山子经济技术开发区行政管理 工
作的 途径 。
（ 2 ） 定 量 分析方法。主要在于 通过 在奎屯-独山子经济技术开发区进行实地
调 研并取 证 以获得大 量 的相关 数据 ，并 通过数据 分析对该地区基层行政管理 工
作进行定 量 的理论分析。
① 案 例 分析方法。本文 将 会选取 典 型为 案 例 ， 剖 析制 约 开发区基层行政管
理的主要因 素 ，针对该地区的政治经济现状， 根据 制 约 因 素 ，提出具有针对性
的对 策 ，以 达 到促进奎屯-独山子经济技术开发区基层行政管理体制的完善和发
展的目的。
② 统 计 分析法。本文 将通过 在当地进行实地 调 查 后， 根据数据 显 示 进行 资
料 的分析与 解 读， 将 结果以 表 格 的 形 式展现出来，使得读 者更加 清楚 和 明 白 的
了 解 概 况 。
第一章 相关概念和理论基础
2.1 概念
2.1.1 开发区概念界定
一 直 以来，人 们 对开发区的定义 都 存在一定的 争 议，学术界目前对开发区
的定义 还 没 有 形成标准 的定义，针对开发区的概念也 没 有 达成 绝 对的共 识 。 这 种
状态的出现与开发区的 形成 与发展 特 点有着 之 间 的关 系 ，不同的开发区所 面临
的实际 环 境不同， 而且 由于 各个 开发区所 处 的地理位置不 尽 统一，当地的 产业
结构也不相同，所以 专 家 与学 者们 给 出的相关建议也不 尽 相同。本论文在研究的
过程 中对 部门专 家 的 观 点进行了研究， 陈 文 灿 ， 金晓斌 认 为 ： 通过 大 力引 进先
进的技术 而带动 地区经济的发展的地区 视 为经济开发区 [9] 。 厉 无 畏 ， 王振 认 为 ：
在 城市 的 边 界地区，具有一定的开发价值， 通过 政府的大 力 扶 持 能够 快速发展
经济的地区为经济开发区。
本论文在分析了 专 家 与学 者们 给 出的建议， 认 为经济开发区 是 指处 于 城市
的 边 缘 地区，借 助 国 家 政 策 的 优势 ， 通过 政府的大 力 支 持，为当地的政治 、 经济
文化的发展进行大 量 的 资 金 与人 力 的 投 入 ，使得该地区的政治 、 经济 、 文化得到
快速的发展，进 而带动整个 地区的发展， 迅 速地 吸引各 种商 业 投 资 的地区为经
济开发区。一 般 的经济开发区 都 以 工业 园 、 创 业 园 为主，对地区的发展 起 到一定
的推 动 作用 [10] 。
2.1.2 管理体制概念界定
管理体制的定义范 围 相对 宽泛 ，当下，关于管理体制的定义研究也 较 为 复杂 ，
学 者们 在不同的 情 景对管理体制的定义界定也 是 不 尽 相同的。 通常 情况 下，体制
可以 说是 一 个 机构 或组织 为了实现对内 部 的管理 而 构建的一 系 列 具有管理效 力
的规章制度，进 而 促进 组织 内 部 的 顺 利 运 行，维持 组织 内 部 的管理平 衡 ，不 尽
组织 内 部 与外界的关 联 。也可以 认 为 是 对 组织 内 部执 行管理的方式与 手段 ， 通过
一 系 列 的行为规范来规 划 组织 内 部 的发展 [11] 。
专 家们 在对管理体制的范 围 进行 深入 分析与研究的基础 上 ，对于开发区的
管理体制 给 出了概念界定 ： 开发区的管理体制主要 指 区 域 内 部 的管理体制， 通
过 对区 域 内 部 的政治 、 经济 、 文化进行有效的管理，来促进区 域 内 部 的 整 体发展
本论文 认 为开发区的管理体制 就是 党和国 家 为了促进 城市 边 缘 地区政治 、 经济 、
文化的发展，制定一 系 列 的 优惠 政 策 ， 给 出一 系 列 的制度规范，进 而 促进 城市
边 缘 地区的发展，以 致 力 于提高 城市 化经济发展水平。 它 明 确 界定的开发区的地
9
10
11
