财税激励:第三支柱商业养老保险构建的基本前提
[摘要] : 构建第三支柱商业养老保险是我国应对“老龄危机”、缓解政府养老压力、提升老年收入水平的重要举措。
国外成功经验表明,第三支柱商业养老保险是养老保障体系的核心,而财税激励是发展商业养老保险制度的关键。实现我国
第三支柱商业养老保险的“增量、扩围”应通过财税激励的形式改变人们依靠政府养老的路径依赖;改变人们“储蓄型”的
家庭财富投资理念;优化产品供给主体的市场定位;刺激人们对商业养老保险的购买意愿。最终,使商业养老保险成为老年
保障的主要供给者、成为资本市场的掌舵者、成为经济增长和金融协调发展的有力促进者。
[关键词] : 第三支柱;商业养老保险;财税激励;税收递延
伴随着人们日益增长的养老保障需求,加快发展商业养老保险是养老保障体系改革的关键。2014 年 8 月,
国务院颁布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(即新“国十条”)明确指出:要把商业养老保
险建成养老保障体系的重要支柱。这意味着商业养老保险要逐步成为我国养老保障体系的核心,逐步成为个
人和家庭养老保障计划的主要承担者 [1] 。商业养老保险应在不同的层面发挥不同的功效:在养老保障层面,
让商业养老保险成为养老金的主要供给者;在养老服务层面,让商业养老保险成为老年服务的主要提供者;
在资本市场层面,让商业养老保险成为资本市场的“压舱石”;在经济增长层面,让商业养老保险成为经济
增长和金融协调发展的有力促进者。西方国家成功经验表明,实现第三支柱商业养老保险的“增量、扩围”,
既有利于提升老年退休收入,又有利于减轻政府养老负担。
然而,从我国商业养老保险发展的现状来看,第三支柱商业养老保险严重缺位,基本养老保险制度“一
支独大”,政府面临养老金支付的巨大压力。据相关数据显示,截止 2016 年年末,我国第一支柱社会基本
养老保险参保人数为 8.8 亿人,基本养老保险基金累计结存 4.4 万亿元,而第三支柱养老保险基金累计结存
不到 1 万亿元 ① 。为此,诸多学者希望通过财税杠杆撬动“第三支柱”商业养老保险的发展,提升第三支柱
商业养老保险的比重,缓解政府的养老压力。因此,笔者认为,希望政府通过财税激励措施,提升人们投保
意愿,增加老年收入,发挥商业养老保险养老金供给主体的 作用 ,使商业养老保险 真正 成为我国养老保险体
系的核心。
一、商业养老保险财税激励的理 论分析
(一)税收杠杆对商业养老保险的 影响 机理
税收经济效应理 论 认为:政府 课 税会 影响消费 者的 消费选择以及生 产者的 生 产 决策 [2] 。主要表现为税收
的收入效应和税收的 替 代效应 两 个方面。 首先 ,税收的收入效应是指政府 课 税使 得纳 税人收入 所得 变 少 ,从
而 降低 商品的购买 能 力 以及 减 少 对商品的供给。 反之 ,政府减税 则 会提升 纳 税人的购买 能 力,增加对商品的
供给。 其次 ,税收的 替 代效应是指政府对不同商品实 行差别 化 征 税 时 , 纳 税人会 选择消费 、 生 产 无 税 或少 税
的商品而 替 代 征 税 或 重税的商品。 具 体来看,税收的经济效应对商业养老保险发展的 影响 主要发 生 在保险资
金 运作流程 的三个 阶段 。第一 阶段 为投保险资金 筹集阶段 ,即 缴费环节 ,此 环节 主要通过调 节 个人 所得 税 影
响 个人购买意愿;第 二阶段 为保险资金投资 运营阶段 ,即 积 累 环节 ,此 环节 主要是 以 投资收益产 生 的 所得 税
以及企 业 所 承担的 其他各类 税 种 为调 控 对 象 ,进而 影响 商业养老保险的发展;第三 阶段 为养老金 领取阶段 ,
即 领取环节 ,此 环节 主要是通过调 节 退休个人 所得 税而 影响 养老金收入水平。在此三 环节中 ,投保人 处 在 生
命周期 的不同 阶段 ,依据 边际 税 率原 理,个人 所得额越 大, 边际 税 率越高 ,而在通 常情况下 ,投保人在 职时
的收入 普遍高 于退休 后 的收入, 其边际 税 率具 有 较 大的 差别 ,因而在 所得 累进税制 下 ,税收递延对投保人 具
有 非常 大的税收优 惠 。发 达 国家的 典 型 案例证 明,优 惠 型税收会增 强 投保人的购买 能 力、 强 化供给方的供给
偏好 [ 3 ] ,从而促进商业养老保险的发展。因此,大多数国家 都 通过税收优 惠 的形式来实现商业养老保险的
“增量、扩围”。
( 二 ) 必 要 性分析 :财税激励是实现商业养老保险快 速 发展的 催 化 剂
据《 中 国养老金融发展 报告 (2016)》发布的数据显示,我国 正 面临着 规模 最大、 速 度最快、 持续更久
的老龄化 挑战 ,截止 201 5 年我国 6 5 岁及以上 人 口 14 3 86 万人,据 预测 ,到 2040 年这一数 字将 会 达 到 3 0 79 6
万人,老年人 口抚 养比 将持续 提升。人 口 严重老龄化不 断 要求提升商业老保险的制度供给,而财税激励是实
现商业养老保险快 速 供给的 催 化 剂 。因为,第一、财税激励 能够 提 高 人们投保 积极性 , 且满足 人们日益增长
① 数据 引自 国家人社 局 发布的《2016 年度人力资 源 和社会保障 事 业发展 统 计 公报 》 http://www . mohrss . gov . cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/
201 7 0 5/t 201 7 0 53 1 _ 2 7 1 737 . html
的优 质 养老保障需求。新 生 代老年 群 体的养老需求 已 经 由 “基本保障型” 转 化为“ 质 优养老型”, 更 多的 追
求养老保障的优 质 化。通过财税 引导 ,人们 可以将 年轻 时 的收入 转 化为储蓄型养老保险投资, 由 商业养老保
险 公司取得 投资收益, 满足 人们 质 优的养老保障需求。第 二 、财税激励 能够 优化养老保险体系结构,缓解政
府养老负担过 高 的 问题 。从我国养老体系的现状来看,养老保障 仍以 基本养老保险为主,市场商业养老 难以
发挥应有的 作用 。而财税杠杆 可以 有效的扩大市场养老的比重,增 强公民 的 自 我保障的 能 力,减轻政府的养
老负担。第三、财税激励 能够 促进人们投资理财方式的 转 变, 维护 资本市场的 稳 定。现 阶段 ,我国家庭财富
投资 仍 然 以银行 “储蓄型”投资为主,“ 低 增 值 型”的 银行 储蓄掌 握了 大 部分 资产。 众所周知 ,成 熟 的资本
市场需要养老基金这 块 “压舱石”,利 用 税收优 惠可以将居民银行 存 款以 商业养老保险的形式“ 搬 家” 至 资
本市场,这 样 既有利于个人年老收入的提 高 ,又有利于 维护 我国资本市场的 稳 定。
(三) 可行性分析 :商业养老保险的市场化 运作 条 件 日 趋 成 熟 ,政府政 策 支 持 在不 断 扩大
实现第三支柱商业养老保险的发展,关系到人们老年 生活质 量的提 高以及 社会的 稳 定发展。经过十 几 年
的发展,我国税收优 惠 型商业养老保险实施的政 策 支 持 力度在不 断 扩大。2008 年国务院 办公厅 颁布的《关于
当 前金融促进经济发展的若干意见》 中 提出“ 研究 对养老保险投保人给 予 延 迟纳 税 等 税收优 惠 ”的政 策 建 议 ,
随 后天津 、 上海 、 深圳 、 厦门陆续 展 开了 延税型商业养老保险的 试点工作 , 并取得初 步成效;201 3 年保 监 会
发布的《养老保障 托管 业务 管 理 办法 》 将受托 业务 范 围扩大 至 个人,意味着商业养老保险业务 范 围进一步扩
大;2014 年国务院发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》,即“新国十条”明确提出“ 研究完
善 加快现代保险服务业发展的税收政 策 ,把商业保险变成个人和家庭保障体系的主要承担者”。 事 实表明,
促进商业养老保险发展的政 策环境已越 来 越清晰 。
此外,从我国商业养老保险 总 体发展 情况 来看,供给主体的 专 业 能 力在逐步提 高 ,应对长 期 “储蓄型”
养老保险的投资 能 力在日 趋 成 熟 。 自 2004 年 以 来,保 监 会 陆续批复 成 立了八 家 专 业养老保险 公司 ,经过十
几 年的发展,商业养老保险 公司 对承 接 税延型商业养老保险的 技术能 力和 管 理经验 都 有 了质 的 飞跃 ,我国商
业养老保险 正 在 稳 步的 向 前发展。
因此, 可以说 ,实现个人商业养老财富 积 累、平 滑 一 生 财富 消费 的第三支柱商业养老保险 已 基本 具备了
市场化 委托运作 的条 件 , 只欠 政府在财税政 策 方面的实 质性突破 。
二 、缺 乏 财税激励,第三支柱商业养老保险 难以 实现“增量、扩围”
随着 2014 年国务院 办公厅 《关于加快发展商业养老保险的若干意见》的对外发布,我国商业养老保险
驶 入发展的快 车道 。然而, 由 于政府财税激励缺 乏 实 质性 的 突破 ,我国商业养老保险依然比重 较低 、结构 失
衡 ,商业养老保险“增量、扩围” 困 难 重重。
(一)缺 乏 财税激励, 难以 改变人们依靠政府养老的路径依赖, 无法 提 高 促进商业养老保险发展的 内 源
性 动力
从 1 99 1 年 以 来,经过 二 十多年的发展, 覆盖城乡 居民 的多支柱型养老保险体系 已 基本形成。 但 在我国
多支柱型养老保险体系 中 , 全 能 型政府 几 乎包揽 了所 有养老保险制度的构建,承担 了 过多的养老 责任 ,政府
没 能 很 好 地整合 社会力量,来缓解基本养老保险“一支独大”的 局 面,人们 已 经形成 了 依靠政府“一支”养
老的路径依赖。不改变 原 有依靠政府养老的路径依赖,第三支柱商业养老保险 就没 有发展的前提,商业养老
保险发展 也 无 就 法 获 得 人们 积极 参 与 的 内 源性 动力。
虽 然 近 几 年来, 各 级 政府 特 别 是国务院出 台 了 一系 列 政 策 , 欲 通过市场化的 手 段 构 筑 第三支柱商业养老
保障体系, 但 从制度实施的 总 体效 果 来, 很 多 地 方政府对制度的 执 行 仅仅停留 在学 习 、 研究 和 宣传 上 , 没 有
实 质性 的制度 安排 。我们 知 道 利 用 经济 手 段管 理经济是商品经济关系的 内 在要求,核心是 贯彻物 质 利益 原则 。
只 有政府通过实 质性 的经济 手 段 , 例 如 政府 补贴 及 财税 等 制度 安排 , 才 能 使 组织 者、供给者和需求者形成 合
力, 共 同实现第三支柱商业养老保险的发展。
( 二 )缺 乏 财税激励, 难以 刺激人们购买商业养老保险的意愿, 更无法满足 人们日益增长的养老保障需
求
从 上 文 我们 得知 ,政府层面的社会基本养老保险 几 乎涵盖 了 人们退休收入的 全 部 。 但 政府基本养老保险
制度 设 计的 初 衷仅 是为 了满足 人们退休 后 的基本 生活 需要,然而,随着我国社会经济的发展 以及 人们 生活 水
平的不 断 提 高 ,我国社会的主要 矛盾 已 经 转 化为人 民 日益增长的 美 好生活 需求和不平 衡 不 充 分 的发展 之 间 的
矛盾 ① ,人们过多的是 追 求养老保障的“ 质 优化”,现 行偏 倚 化的养老保险体系 已 经 满足 不 了 人们 高 层 次 、
高 水平、个 性 化的养老保险需求 [4] 。
此外,从现实 情况 来看, 由 于缺 乏 财税激励,商业养老保险 公司 很 难 均衡 社会效益 与 经济效益 之 间 的关
系,加 之 人们对商业养老保险的认 识 不 足 ,使 得 养老保险 公司 对 未 来收益不确定 性 的储蓄型养老保险一 直 保
持 者 谨慎 保 守 的 态 度。养老保险产品的供给意愿不 强 ,现有养老保险产品的成本 就 会 偏高 ,这 样 很 难 刺激 广
大 中低 收入人 群 的购买意愿。 如果 商业养老保险产品 价格 一 直 居高 不 下 ,制度“增量、扩围”形不成 规模 ,
① 引自 习近 平在 中 国 共 产 党 第十 九 次 全 国代表大会 做 的 题 为《 决 胜全 面建成 小康 社会, 夺 取 新 时 代 中 国 特色 社会主 义伟 大 胜 利》的 报告 。